A propósito de las últimas reformas legales en la Comunidad de Madrid y de la doctrina de la Dirección General sobre la materia

La vigente Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, ha sido objeto de distintas reformas, las últimas con las Leyes 1/2020, de 8 de octubre, y 11/2022, de 21 de diciembre, todas ellas con la intención de ir eliminando cargas urbanísticas consideradas innecesarias, y de consolidar la competencia para la aprobación de los planes urbanísticos, incluidos los planes generales, en todas sus fases, también en la definitiva, en los propios Ayuntamientos.

Esta legislación autonómica coexiste, en su respectivo ámbito competencial, con la legislación estatal, fundamentalmente contenida en el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto-ley 7/2015, de 30 de octubre, objeto a su vez también de modificaciones en los últimos años, la última con la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Sin embargo, voy a dejar al margen la legislación estatal, para centrarme en destacar algunos aspectos de las últimas reformas en la ley autonómica de Madrid, siguiendo el propio orden de los artículos reformados.
Así, en primer lugar, se ha positivizado el régimen de las transferencias de los aprovechamientos urbanísticos. Conocíamos ya de antes el régimen de la inscripción registral de estas transferencias, contenido en el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, sobre inscripción en el registro de actos de naturaleza urbanística, pero con la reforma efectuada por la Ley 11/2022, antes citada, se ha introducido en la Ley del Suelo de Madrid (art. 85 bis) un régimen administrativo de estas transmisiones, siempre entre parcelas de una misma área homogénea en suelo urbano consolidado. Se preceptúa que estas transmisiones precisan, previa comprobación del cumplimiento de los requisitos exigidos, de la aprobación municipal, tras la cual se formalizan en escritura pública y se inscriben en el registro de la propiedad, además de en el registro municipal especialmente previsto, siendo toda esta formalización requisito anterior y necesario para la concesión de cualquier licencia de obra en la que se implante el incremento de aprovechamiento transferido.

“Para la ciudad de Madrid, es destacable que su Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, con la finalidad de acortar los plazos, prevé la denominada licencia de obras ‘básica’, la cual autoriza, a juicio del autor, la declaración de obra nueva en construcción”

En relación a los actos de edificación y obras nuevas, su régimen se contiene en los artículos 151 y siguientes. Tras las últimas reformas resulta un cierto desorden entre lo que habría de entenderse como la regla general, las excepciones a la misma y lo que serían excepciones de la excepción. En un intento de sistematización, podemos decir que la regla sigue siendo que estos actos requieren una previa licencia municipal, no bastando una declaración responsable. Esta licencia, igual que el resto de licencias urbanísticas, habrá de ser objeto de solicitud al Ayuntamiento, acompañando el correspondiente proyecto técnico redactado por profesional competente y, según el artículo 154.4, dicha solicitud habrá de ser resuelta en un plazo de 3 meses, transcurrido el cual la solicitud de licencia se entiende desestimada por silencio administrativo (art. 154.7).
De manera particular para la ciudad de Madrid, es destacable que su Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de licencias y declaraciones responsables urbanísticas, con la finalidad de acortar los plazos, prevé la denominada licencia de obras “básica”, la cual autoriza a iniciar ya la edificación, sin perjuicio de la necesidad de obtener luego la licencia definitiva. Ha de entenderse, a mi juicio, que la licencia básica habilita para la declaración de obra nueva en construcción, sin perjuicio, en tal caso, de tener que aportar la definitiva en el momento de declararse el final de obra.
Las excepciones en que un acto de edificación u obra nueva no requiere licencia municipal, siendo suficiente la denominada declaración responsable, son las que resultan de la enumeración de actos contenida en el artículo 155: edificaciones de escasa entidad constructiva y sencillez técnica y que sean de una sola planta y no tengan carácter residencial; ampliaciones, reformas o rehabilitaciones de edificios existentes que no produzcan una variación esencial en su composición exterior ni volumetría y no precisen de la redacción de un proyecto de obras de conformidad con la legislación estatal de ordenación de la edificación; y los actos de edificación sometidos a la Ley 2/2012, de 12 de junio, de dinamización de la actividad comercial en la Comunidad de Madrid, que se refiere a los centros comerciales de comercio minorista. Más adelante comentaremos las características de este régimen de declaración responsable.
Los otros actos urbanísticos que, tras las últimas reformas, se enumeran -con precisión mejorable- en los artículos 152 y 155 de la Ley de Madrid son los que señalo a continuación, con indicación de su respectivo título administrativo habilitante, es decir, la licencia o la declaración responsable, al respecto de lo cual habría que tener en cuenta -para los casos dudosos- que la licencia “únicamente” será exigible en los actos expresamente previstos, quedando el resto sujetos a la declaración responsable. Así:
- el acto de la primera ocupación de edificaciones de nueva planta, desde la reforma 1/2020, no precisa licencia, bastando una declaración responsable;
- la demolición de edificaciones precisa de una declaración responsable;
- la segregación, parcelación y división de terrenos, salvo los incluidos en un proyecto de reparcelación aprobado, requieren licencia;
- y la agrupación de terrenos, una declaración responsable.

“En la Comunidad de Madrid basta para los cambios de uso con una declaración responsable, ya que este es precisamente el tipo de título habilitante para las obras de reforma que ‘no produzcan una variación esencial en la composición exterior ni volumetría’”

Hay que tener en cuenta, no obstante, que este régimen jurídico concurre con otros ordenamientos, como la legislación urbanística estatal (TRLS), la legislación de ordenación de la edificación (LOE), o, tratándose de pisos o locales, con la ley de propiedad horizontal (LPH), con criterios legales no siempre uniformes en todos ellos, lo cual exige una labor interpretativa, no exenta de dudas, que en la práctica trata de resolverse con la doctrina -un tanto vacilante- de las resoluciones de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (DGSJFP). En este sentido, por citar un supuesto controvertido, la Resolución de 29 de enero de 2021, apreciando analogía con lo previsto en el artículo 28.4 TRLS, señala que respecto a las segregaciones y divisiones en suelo urbano puede apreciarse también la prescripción de la infracción, pudiéndose en consecuencia declarar una “segregación por antigüedad”, sin licencia, si bien la Dirección General añade que tal analogía ha de ser apreciada de manera más matizada -restringiéndose los medios acreditativos de la prescripción- cuando no exista elemento constructivo incorporado al suelo, dada la falta en este caso de una apariencia fáctica.
Por otro lado, tratándose de pisos o locales en régimen de propiedad horizontal, el artículo 10.3.b) LPH exige autorización administrativa “en todo caso” para la división, segregación y agregación de pisos y locales, si bien, dada la referencia que se contiene al final de dicho precepto, ha de entenderse que tal autorización solo será precisa cuando a consecuencia de tales modificaciones se aumente el número de elementos privativos previsto en la licencia inicial de obras, lo cual no ocurrirá en la agrupación o agregación. Además, de resultar exigible, dicha autorización o control administrativo adoptará la forma más concreta prevista como título habilitante en cada legislación autonómica, que en el caso de Madrid será la declaración responsable, y no la licencia, ya que esta se prevé únicamente cuando tales modificaciones y fraccionamientos operan sobre el suelo, lo que precisamente no ocurre en pisos o locales en régimen de propiedad horizontal.
Respecto a los cambios del uso de los edificios, en tanto no tengan por objeto cambiar el uso característico del edificio, basta una declaración responsable [art. 155 i) Ley 9/2001, de Madrid].
Hoy resultan frecuentes estos cambios de uso, sobre todo de local comercial a vivienda residencial, los cuales, por tanto, están sujetos al régimen público de la declaración responsable. No obstante, para su constancia registral, la Dirección General -así, Resolución de 7 de julio de 2022- viene exigiendo, de forma más amplia, los requisitos generales previstos para una modificación de obra nueva ya inscrita, que serían los del artículo 28 TRLS, en cualquiera de sus dos vías, la del 28.1, o la del 28.4 (“antigüedad”). En cualquier caso, incluso con estas mayores exigencias, en la Comunidad de Madrid basta para estos cambios de uso con una declaración responsable, ya que este es precisamente el tipo de título habilitante que antes vimos para las obras de reforma que “no produzcan una variación esencial en la composición exterior ni volumetría” (lo que es característico en los cambios de uso), y no precisándose tampoco una segunda declaración para el acto propio de la primera ocupación ya que no se trata en estos casos de una edificación de “nueva planta”. Respecto a la problemática de la comprobación y posterior acto de conformidad de esta declaración responsable, me remito a lo que señalaré más adelante sobre esta cuestión.

“Siguen existiendo actos que no están sujetos ni a licencia, ni a declaración responsable, por ejemplo, la constitución de un derecho de superficie”

Habría que destacar, finalmente, tras esta enumeración, que siguen existiendo otros actos, diversos, a los que a priori pudiera atribuirse cierta trascendencia urbanística que, sin embargo, no están sujetos ni a licencia, ni a declaración responsable. Expresamente el artículo 160 enumera algunos de estos actos, que quedarían fuera del control administrativo, citando la limpieza de solares, o la sustitución de los acabados interiores de una vivienda, si bien pueden plantearse otros más. Así, la constitución de un derecho de superficie (que tenga por objeto, por ejemplo, un parque fotovoltaico), no requiere especial título administrativo habilitante, esto es, ni licencia ni declaración previa, sin perjuicio de las ulteriores autorizaciones y licencias que por supuesto sí serán precisas para las edificaciones e instalaciones que efectivamente se incorporen (en este sentido, Resolución de 21 de abril de 2022).
Expuesto lo anterior, me referiré a continuación, dadas ciertas dudas que se están suscitando, a algunos aspectos del régimen de la declaración responsable y de la comprobación posterior por parte de la Administración de los actos amparados en ella.
El concepto y régimen de la declaración responsable se halla, con carácter general, para todas las actuaciones en que la legislación administrativa así la prevea, en el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, y de forma específica para el urbanismo de la Comunidad de Madrid, tras la reforma 1/2020, en el artículo 151.1.b) de su Ley del Suelo. Este último precepto la define como el documento en el que el interesado manifiesta bajo su responsabilidad que la actuación urbanística que pretende realizar cumple con los requisitos exigidos en la normativa, previéndose a continuación en los artículos siguientes un contenido mínimo de esta declaración, a completar con el que para cada acto determinen las respectivas ordenanzas municipales. La declaración responsable habilita al interesado para el ejercicio de la actuación pretendida desde el mismo día de su presentación en el registro del ayuntamiento (art. 157.1).
Tengamos en cuenta, no obstante, y para cualquier caso, tanto se trate de una declaración responsable como de una licencia, la práctica cada vez más habitual de que el documento administrativo habilitante revista la forma electrónica. Con carácter general, la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común (art. 26) regula los requisitos para la validez de un documento administrativo en formato electrónico, formato que la propia Ley impone como regla, aunque sin que quede excluido el tradicional documento en soporte papel y con firma manuscrita. Estos requisitos de validez se complementan con los de su autenticidad, para lo que resultan claves los números y letras que constituyen el llamado Código Seguro de Verificación (CSV), cuya inclusión es obligatoria en todo documento electrónico administrativo y que son los que permiten comprobar la efectiva existencia e integridad de dicho documento a través de un procedimiento (“directo y gratuito”) a practicar en la sede electrónica de cada ayuntamiento u órgano administrativo emisor. En el caso de una declaración responsable, al tratarse en su origen del documento electrónico emitido por el particular, el CSV a cotejar lo será del posterior documento de recepción en el registro municipal de entrada, el cual ya sí tendrá carácter administrativo, y en el que se identificará y anexará la declaración en su momento emitida por el particular.
Respecto a la comprobación posterior que los ayuntamientos han de efectuar de los actos sujetos a declaración responsable, el artículo 159 de la Ley de Madrid, tras la reforma 11/2022, señala que tal comprobación se efectuará “seguidamente”, habiéndose suprimido el plazo máximo de tres meses que se concretaba en la legislación anterior. Tras esta comprobación, el artículo 159.5 señala que el Ayuntamiento emitirá un acto de conformidad “cuando ello fuere necesario”, y “en particular a los efectos del artículo 28.1 TRLS”, precepto referido a los requisitos para la autorización notarial e inscripción de las obras nuevas.

“Excluidos los actos de obra nueva en general, habría que determinar a qué concretos tipos de obra nueva, y solo a ellos, resultaría aplicable la exigencia de ese posterior acto de conformidad a lo actuado al amparo de la declaración responsable”

Esta relación que hace el precepto entre el posterior acto municipal de conformidad y el artículo 28.1 TRLS ha suscitado en la práctica alguna duda y, en concreto, la de en qué específicos actos resultaría necesario ese posterior acto de conformidad. A pesar de la expresa referencia legal al artículo 28.1 TRLS, es rechazable una interpretación que exigiere esperar a dicho posterior acto de conformidad para la declaración de las obras nuevas en general, en relación al requisito de la primera ocupación objeto de declaración responsable. Parece existir acuerdo en la práctica sobre este aspecto. De lo contrario, entre otros argumentos, quedaría privada de efectos prácticos esta declaración, además de resultar indeterminada la espera (“seguidamente”), si bien en la ley estatal (art. 11.5 TRLS) se alude a un plazo de seis meses para que la Administración acuerde el cese en la ocupación de una edificación que carece de los requisitos necesarios para su uso.
Excluidos los actos de obra nueva en general, habría que determinar, para dar algún sentido a la referencia que hace la ley, a qué concretos tipos de obra nueva, y solo a ellos, resultaría aplicable la exigencia de ese posterior acto de conformidad a lo actuado al amparo de la declaración responsable.
Podría pensarse que se aplica solo a aquellas concretas obras nuevas para cuyos actos de edificación el artículo 155 de la Ley de Madrid, apartándose de la regla general de la preceptiva licencia de obras, exige tan solo una declaración responsable. Estos actos, que ya antes se citaron, son las reformas de edificio que no produzcan una variación esencial en su composición exterior ni volumetría (propio de los cambios de uso), y los actos de edificación sometidos a la Ley 2/2012, de 12 de junio, de dinamización de la actividad comercial en la Comunidad de Madrid, referida a los centros comerciales de comercio minorista. En estos casos, al no haber existido un acto previo positivo de autorización de la obra por parte de la Administración, se exigiría luego para su primera ocupación un acto municipal expreso de conformidad a la declaración responsable. Esta interpretación es la que viene a hacerse por el Ayuntamiento de Madrid en su ya mencionada Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, previéndose además una delegación de esta comprobación y conformidad en favor de entidades colaboradoras urbanísticas (ECUs). Es también la interpretación que parece están siguiendo algunos registros de la propiedad, si bien, a mi juicio, puede resultar cuestionable, por extralimitación reglamentaria, en especial al extenderla, sin un claro fundamento legal para ello, a los cambios de uso y segregaciones de viviendas y locales.
Finalmente, en otro orden de cuestiones, destacar que tanto la declaración responsable como la licencia están sometidas en la Ley del Suelo de Madrid a un régimen de caducidad, si bien dicha caducidad no opera automáticamente, ni puede apreciarse de oficio, de tal manera que habrán de apreciarse las circunstancias concurrentes y ser declarada la caducidad por el órgano competente municipal, de oficio o a instancia de parte, siempre con previa audiencia del interesado (art. 158).
Distinto a lo anterior es el plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas, que es de cuatro años, salvo las que afecten a zonas verdes, espacios libres, o, de forma más amplia -tras la reforma 11/2022- a “suelo no urbanizable de protección”, las cuales no tienen plazo de prescripción (art. 236.1). Este último inciso introducido plantea un importante problema de derecho intertemporal en relación a las edificaciones existentes y pendientes de legalizar en dicha clase de suelo, sin constituir zona verde. Al efecto, habrá que atender al principio de irretroactividad de una norma en relación a los efectos ya consumados bajo la legislación anterior y al criterio jurisprudencial de que, aunque la ley se refiere a la prescripción de la infracción, en realidad es plazo de caducidad, no susceptible de interrupción, de tal manera que en el plazo previsto la Administración tendría que haber dictado ya la correspondiente orden de restablecimiento de la legalidad.

Palabras clave: Ley del Suelo, Reformas, Urbanismo, Declaración responsable.

Keywords: Land Law, Reforms, Town planning, Statement of compliance.