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REVISTA93

ENSXXI Nº 93
SEPTIEMBRE - OCTUBRE 2020

Por: PEDRO GARRIDO CHAMORRO
Notario de Madrid
Ex Director General de los Registros y del Notariado

 

El Boletín Oficial de Estado de 22 de julio de 2011 publicó la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil (LRC, en lo sucesivo), que diseñaba de forma muy ambiciosa una institución nueva, moderna y capaz de ofrecer a los ciudadanos un servicio público gratuito y mucho más ágil y eficiente que el actual, y a la vez de servir de instrumento de apoyo a la actuación de las Administraciones y poderes públicos. Hoy, transcurridos nueve años desde su publicación, no se ha logrado aún su entrada en vigor, debido a las grandes dificultades que presenta la implantación efectiva de la nueva oficina registral. Ello, unido a orientaciones políticas desacertadas en los primeros años, ha motivado las sucesivas vacationes legis que la norma ha experimentado.

En el primer momento se previó que la Ley entraría en vigor el 22 de julio de 2011, a los tres años de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. El Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, y la Ley 18/2014, de 15 de octubre, que lo convalidó, aplazaron la entrada en vigor de la LRC hasta el día 15 de julio de 2015, y encomendaron el Registro Civil (RC) a los Registradores Mercantiles. Este proyecto de atribución del RC a un cuerpo de funcionarios retribuido mediante arancel, encontró una fuerte oposición de los cuerpos profesionales y funcionariales del sector de la Justicia: jueces, letrados y funcionarios de la Administración de Justicia, abogados, procuradores de los tribunales, notarios, etc. Un año más tarde, la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, abandonaría por ello ese proyecto, y atrasaría de nuevo la entrada en vigor de la LRC hasta el 30 de junio de 2017. Este aplazamiento se vería de nuevo prorrogado hasta el 30 de junio de 2018 mediante la Ley 4/2017, de 28 de junio; hasta el 30 de junio de 2020 con la Ley 5/2018, de 11 de junio, y finalmente hasta el 30 de abril de 2021 mediante el Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

“Todo este largo, tortuoso, y quizás inconcluso camino hacia la entrada en vigor de la LRC es un claro exponente de la dificultad que presenta su efectiva implantación”

Todo este largo, tortuoso, y quizás inconcluso camino hacia la entrada en vigor de la LRC es un claro exponente de la dificultad que presenta su efectiva implantación. Nos proponemos por ello analizar la nueva institución desde una triple perspectiva: la formal, o de estructura y contenido de los asientos e información registral; la tecnológica, relativa a la aplicación digital que constituirá su plataforma, y la organizativa o de gestión del cambio para su implantación material en las nuevas oficinas.

Los asientos del nuevo Registro Civil
Los hechos y actos inscribibles no difieren sustancialmente de los que constituyen el objeto del RC actual, aunque sí se ha actualizado la regulación de numerosos aspectos para adaptarla a las actuales concepciones sociales y sobre los derechos de la persona. La forma de practicar los asientos referentes a esos hechos sí se ha visto sustancialmente modificada. Como señala el preámbulo de la LRC, se abandona la vieja preocupación por la constatación territorial de los hechos concernientes a las personas, sustituyéndola por un modelo centrado en el historial de cada individuo. Así, desaparece la vieja división del RC en Secciones -nacimientos, matrimonios, defunciones, tutelas y representaciones legales- organizándose sobre la base del registro individual de cada persona, a la que se asigna un código único personal, alfanumérico, que facilitará su identificación sin que los cambios de nombre, sexo, nacionalidad, etc., supongan en este respecto problema alguno.
La estructura de la información resulta por tanto muy diferente: se abre el registro de una persona con la inscripción de su nacimiento o con el traslado de los viejos asientos. A partir de ahí se practican nuevos asientos, ligados únicamente con un registro individual (incapacitación, autotutela, defunción, cambio de nombre, etc.), o con varios (matrimonio, divorcio, capitulaciones matrimoniales, nacimiento de un hijo, modificación de la relación paterno-filial, etc.). De esta forma, el contenido de la información pasa a ser un gran número de datos o asientos relacionados con otros, formando una gran red de grafos, lo que permitirá acceder a toda la información, todos los hechos y actos referentes al estado civil, de cualquier persona.

“El contenido de la información pasa a ser un gran número de datos o asientos relacionados con otros, formando una gran red de grafos, lo que permitirá acceder a toda la información, todos los hechos y actos referentes al estado civil, de cualquier persona”

Esto hace que el manejo de toda esa información resulte mucho más eficiente, pero a la vez más peligroso para el ciudadano. Las autoridades que pagan prestaciones periódicas, pensiones, etc., tendrán información inmediata sobre una baja por paternidad o un fallecimiento; el Instituto Nacional de Estadística tendrá también prácticamente en tiempo real la información referente a la pirámide poblacional, etc. Análogamente, podrá obtenerse toda la información relevante para una declaración de herederos abintestato de una persona si su registro individual se hubiera abierto antes de la edad en que presumiblemente podría haber comenzado a tener hijos.
Desde el punto de vista notarial, el RC así organizado, y accesible electrónicamente, resulta también enormemente potenciado, gracias a la conexión directa que los notarios tendrán con el mismo a través de su portal electrónico oficial. De este modo, los notarios, en cuanto funcionarios públicos, deben tener acceso directo y sin intermediación, por medios electrónicos, al contenido de los asientos del RC (controlando siempre, bajo su responsabilidad, que en este terreno se agrava, el interés legítimo de la persona que solicita el dato). Y por otra, se prevé que mediante esa misma conexión telemática, puedan no ya presentar al RC las escrituras que autoricen y estén sujetas a inscripción (matrimonios, divorcios, capitulaciones matrimoniales, autotutelas y poderes preventivos, emancipaciones, etc.) sino remitir con ellas los metadatos del acto sujeto a inscripción en formato interoperable que podrá generar de forma directa el asiento a practicar. Al ir firmados electrónicamente por el notario, esos metadatos tienen valor documental público, y de esta forma se facilitará enormemente la labor del encargado del Registro, que si bien deberá revisar el documento a inscribir, una vez realizada esa revisión podrá directamente firmar el asiento, sin necesidad de introducir sus datos.

“Los notarios, en cuanto funcionarios públicos, deben tener acceso directo y sin intermediación, por medios electrónicos, al contenido de los asientos del RC”

Esta estructura de datos del RC plantea, por otra parte, importantes problemas desde el punto de vista de la protección de los datos y la intimidad de las personas. Hay que tener en cuenta que, mientras que en el sistema hoy vigente para obtener una certificación es preciso conocer la existencia del asiento y los datos que lo localicen (lugar, tomo y folio de la inscripción, o al menos la fecha del hecho), en el nuevo RC es técnicamente posible acceder a la totalidad de los hechos que afecten a una determinada persona, incluso desconociendo que los mismos hayan acaecido. Por ello, aunque el RC queda excluido del ámbito de aplicación de la Ley Orgánica de Protección de Datos (así lo dice el preámbulo de la LRC, y así lo ha confirmado la AEPD), todos esos datos, en cuanto afectan gravemente a la intimidad de las personas, deben ser objeto de una protección máxima.
Ello ha conducido a una regulación enormemente más restrictiva en materia del interés legítimo para la obtención de certificaciones sobre el contenido de los asientos del RC. Así, el artículo 15 del Reglamento actualmente vigente (el de 1958) establece que el interés en conocer los asientos se presume en quien solicita la certificación. En la nueva LRC, el artículo 15 establece que los ciudadanos tendrán libre acceso a los datos que figuren en su registro individual, e igualmente las Administraciones y funcionarios públicos, entre los que se encuentran los notarios, para el desempeño de sus funciones y bajo su responsabilidad (mediante un sistema que asegurará la debida trazabilidad de los accesos que se hayan producido), podrán acceder a los datos contenidos en el RC. Pero cuando el solicitante sea persona distinta de aquélla a la que se refiere el dato, será imprescindible “que conste la identidad del solicitante y exista un interés legítimo”, el cual por tanto deberá acreditarse. 
Junto a ello se mantiene, con mayor precisión, la regulación de los datos especialmente protegidos, a los que solo puede acceder el inscrito o sus representantes legales, y si el mismo ha fallecido será precisa autorización judicial, previa justificación del interés legítimo y razón fundada para pedirlo (presumiéndose ese interés en los parientes más próximos).

Perspectiva tecnológica: la plataforma digital del Registro Civil
En los últimos años, la DGRN ha venido desarrollando la plataforma informática, el programa llamado DICIREG, que ocupará el lugar del obsoleto INFOREG. La ejecución de este trabajo se ha realizado por la entonces denominada División de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, del Ministerio de Justicia, y está prácticamente concluida en su fase inicial: ya se han realizado las pruebas de la misma en registros civiles principales y consulares, y se estaba en condiciones de llegar al mes de junio iniciando el despliegue del nuevo sistema, en al menos una oficina, hasta que el parón inducido por el Covid-19 ha dejado todo en suspenso.
El sistema informático resulta de enorme complejidad, ya que no solo constituye una base de datos capaz de organizar toda la información del RC de forma adecuada, sino que se han definido, y están prácticamente concluidos, todos los procedimientos que se pueden tener que realizar en el RC, el íntegro catálogo de sus procesos, servicios y trámites: asientos (inscripciones, anotaciones, cancelaciones), trámites y actuaciones de los ciudadanos (declaraciones de voluntad y conocimiento, solicitudes, expediente matrimonial, de adopción, recursos), publicidad (solicitud del interesado, control del interés legítimo, remisión del certificado electrónico), etc. Estas decenas de fichas de procedimiento han definido, en primer lugar, desde un punto de vista sustantivo cada uno de esos actos y asientos, con sus requisitos sustantivos, y seguidamente han diseñado la arquitectura digital adecuada para canalizar cada procedimiento, y controlar su ejecución con arreglo a la Ley.

“Al ir firmados electrónicamente por el notario, los metadatos tienen valor documental público, y de esta forma se facilitará enormemente la labor del encargado del Registro”

Un aspecto importante, en esta materia, es la publicidad. El 80% de los asientos del antiguo RC posteriores a 1950 están digitalizados. Pero el volcado automático de esa información en el nuevo sistema resulta imposible al duplicarse nombres, escribirse de manera diferente en distintos asientos los apellidos de un sujeto, etc. Por ello, la información de Dicireg se irá enriqueciendo progresivamente con los nuevos asientos, o los traslados de asientos que se realicen de forma individual, y entre tanto, durante un elevado número de años, junto a ella coexistirá la información contenida en el antiguo Inforeg. La nueva aplicación integra en un único canal toda la publicidad, y buscará el dato o certificación sucesivamente en Dicireg, en Inforeg y en el libro el papel, hasta encontrarlo y expedir el certificado digital, con firma del sistema.
Esto permitirá a los particulares, desde su casa, descargar cualquier certificado digital, identificándose con su DNI electrónico; y a las Administraciones y funcionarios públicos (Hacienda, Seguridad Social, jueces, fiscales, notarios, registradores, etc.), debidamente identificados, acceder directamente al dato.

Esfera organizativa, o de gestión del cambio
Es esta la tarea más compleja entre las que quedan por desarrollar, si bien será decisiva para determinar la utilidad y eficiencia del nuevo sistema. El Ministerio de Justicia se enfrenta en este terreno a un reto extraordinario, habida cuenta de las previsibles limitaciones presupuestarias y de medios en la crisis post-Covid-19. En esta compleja situación es imprescindible acertar con las medidas, aprovechando la oportunidad de erigir una institución moderna y eficiente, capaz de dar a los ciudadanos unos servicios seguros y ágiles, propios de la sociedad digital a la que nos encaminamos, y con el importante ahorro de recursos y costes que el nuevo sistema posibilitaría.
En la actualidad, tenemos una organización de los Registros Civiles caracterizada, de un lado, por su dispersión (hay 17 Registros Exclusivos, 417 Registros Principales dentro de la oficina judicial correspondiente, que simultanea la competencia judicial y la registral, y cerca de 7.700 Registros Delegados, en los Juzgados de Paz), y de otro por su incardinación dentro del poder judicial. Ambas notas se han visto modificadas por la Ley, si bien se hace necesaria una redefinición de todo ello, por un lado porque las limitaciones presupuestarias forzarán el rediseño del proceso de implantación, y por otro porque la Ley solo dibujó las líneas generales de la organización registral, por lo que se hace imprescindible precisarla algo más, para garantizar a los ciudadanos la adecuada provisión de servicios y cercanía geográfica, algo que los medios digitales que se han construido facilitará enormemente.

“En esta compleja situación es imprescindible acertar con las medidas, aprovechando la oportunidad de erigir una institución moderna y eficiente, capaz de dar a los ciudadanos unos servicios seguros y ágiles, propios de la sociedad digital a la que nos encaminamos”

La Ley, en su preámbulo, afirma la conveniencia de que la llevanza del Registro sea asumida por funcionarios públicos distintos de aquellos que integran el poder judicial del Estado, con técnicas organizativas y de gestión de naturaleza administrativa, que permitirá una mayor uniformidad de criterios y una tramitación más ágil y eficiente de los distintos expedientes. Y define el procedimiento como administrativo, sujeto tanto en su tramitación como en el sistema de recursos que se establece a la entonces vigente LRJPAC, 30/1992, de 26 de noviembre. Ello justifica la opción, claramente definida en la Ley, de que el encargado del Registro no sea un Juez, sino un Letrado de la Administración de Justicia, o bien un funcionario de nivel A1 licenciado en Derecho y, añadiríamos, con la precisa formación especializada. Queda por concretar la decisión del Ministerio sobre la incardinación de la institución registral en una oficina de la Administración General del Estado, seguramente más adaptadas al nuevo modelo, o en las de la Administración de Justicia donde se ubican en la actualidad, lo que puede presentar las ventajas de un menor coste de implantación y de aprovechamiento de sinergias (experiencia de los actuales funcionarios, conservación de los viejos libros en sus archivos, etc.). En caso de que se opte por este último modelo, en mi opinión, sería imprescindible una separación efectiva, física incluso, de la nueva Oficina General respecto de la judicial, para asegurar su especialización, necesaria para la eficiencia del nuevo sistema.
La LRC prevé un número de Oficinas Generales del RC por comunidad autónoma, teniendo en cuenta su respectiva población, que se podrá concretar en unas 115-120. Ello supone, solo en apariencia, una gran reducción respecto del número actual, que como hemos visto supera las 8.000. Las Oficinas Generales tienen al frente al menos un encargado del RC, que será quien practique las inscripciones, o las deniegue, con el correspondiente sistema de recursos ante la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública y ante los Tribunales, para dar las debidas garantías a los ciudadanos.
Del resto de las actuales oficinas apenas se dice nada en la Ley, más allá de la referencia a la posibilidad que deben tener los ciudadanos de presentar en los Ayuntamientos la solicitud y la documentación necesaria para las actuaciones ante el RC.

“En caso de que se opte por este último modelo, en mi opinión, sería imprescindible una separación efectiva, física incluso, de la nueva Oficina General respecto de la judicial, para asegurar su especialización”

Pues bien, algunas líneas de acción para la transición al nuevo modelo pueden ser las siguientes:
- Sin duda, es necesario un retoque de la Ley, para definir adecuadamente las oficinas del RC: junto a las Oficinas Generales que en ella se contemplan, parece imprescindible definir otras, las que en los trabajos previos se venían denominando Oficinas Especiales, que si bien no tendrían un Encargado al frente, con competencia para practicar los distintos asientos, sí prestarían una carta de servicios completa a los ciudadanos: recogida de documentos y solicitudes, de declaraciones de voluntad y conocimiento (en la mayoría de los casos, por medio de formularios), expedición y entrega de certificaciones, etc. La realización de esas actuaciones resulta simplificada, y facilitada, por el uso de medios electrónicos, ya que se realizarían directamente sobre el sistema Dicireg, para su envío por el mismo sistema a la Oficina General que correspondiera.
- Las Oficinas Generales del RC pueden ser las 120 que la Ley actualmente prevé, o un número algo superior, si bien parece imprescindible que se evite crear oficinas marginales, con una carga de trabajo tan reducida que su especialización y eficiencia se vean afectadas. De las 417 Oficinas Principales que hoy existen, una cantidad importante realiza un número de asientos muy reducido, que posiblemente justifique su conservación en el nuevo RC como Oficina Especial, y no General: el 30% de ellas (las 125 menores), realizan menos de 520 asientos al año; el 50% (las 208 menores) realizan menos de 980 asientos al año; y el 69% (las 287 menores) realizan menos de 2000 asientos al año.
La determinación del punto de corte, o de la dimensión que justifica el diseño de una oficina como General, con un encargado al frente, o como Especial, deberá realizarla el Ministerio de Justicia en función de la evaluación de los medios disponibles. En cualquier caso, teniendo en cuenta que las Oficinas Especiales van a prestar a los ciudadanos unos servicios análogos a los de las Generales, se va a disponer de una red capilarizada en todo el territorio nacional que será capaz de proporcionar la necesaria cercanía a los usuarios del servicio.

“La implantación del nuevo sistema se va a tener que hacer de forma progresiva y en un lapso de tiempo extenso, seguramente de varios años”

Por lo demás, al estar construido el sistema sobre una red digital y una base de datos únicas que conectan todas las Oficinas Generales y Especiales, estará dotado de una notable flexibilidad, que mejorará mucho sus prestaciones. Así, ante picos de carga de trabajo en alguna Oficina General, la red está diseñada para redistribuir sus expedientes a otras, de modo que los encargados de éstas practiquen esos asientos, ya que su ubicación geográfica carece por completo de transcendencia. A la vez, el sistema permitirá atender a cualquier ciudadano, en cualquier punto de España, en la lengua oficial que elija, aunque sea la de otra comunidad autónoma, puesto que el tratamiento y la expedición de documentos en otra lengua se derivarán automáticamente a un RC de la región donde la misma sea oficial. Ello constituye un reconocimiento por la vía de los hechos de la riqueza que para nuestro país tienen todas sus variedades lingüísticas, y a la vez del derecho de los ciudadanos a utilizarlas en sus relaciones jurídicas.
- La implantación del nuevo sistema, por lo demás, dada su complejidad y la limitación de recursos, se va a tener que hacer de forma progresiva y en un lapso de tiempo extenso, seguramente de varios años. Ello presentará importantes ventajas: permite por un lado periodificar las inversiones para el cambio, y por otro ir mejorando el proceso de implantación y el mismo diseño del modelo de oficina, a medida que se adquiera experiencia en el desarrollo de la apertura de las nuevas oficinas.
Esto requiere la modificación de la Ley en otro aspecto: el de su régimen transitorio durante ese periodo, en el que aplicándose la misma en prácticamente toda su extensión en el aspecto sustantivo, en formal coexistirán y se aplicarán simultáneamente el régimen nuevo en las Oficinas Generales o Especiales que se vayan abriendo, y el antiguo en las que se conserven aún con el viejo modelo.

Palabras clave: Registro Civil, Reorganización, Informatización.

Keywords: Civil Registry, Reorganisation, Computerisation.

Resumen

El Boletín Oficial de Estado de 22 de julio de 2011 publicó la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, que diseñaba de forma muy ambiciosa una institución nueva, moderna y capaz de ofrecer a los ciudadanos un servicio público gratuito y mucho más ágil y eficiente que el actual, y a la vez de servir de instrumento de apoyo a la actuación de las administraciones y poderes públicos. Hoy, transcurridos nueve años desde su publicación, no se ha logrado aún su entrada en vigor, debido a las grandes dificultades que presenta la implantación efectiva de la nueva oficina registral.

Abstract

The Official State Bulletin of 22 July 2011 published Law 20/2011 of 21 July, concerning the Civil Registry, which very ambitiously designed a new, modern institution able to offer citizens a free public service which was much much more flexible and efficient than the current one, while at the same time acting as an instrument to support the work of government bodies and public authorities. Today, nine years after its publication, it has not yet entered into force, due to the major difficulties involved in the effective implementation of the new registry office.

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