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REVISTA100

ENSXXI Nº 100
NOVIEMBRE - DICIEMBRE 2021

Por: JORGE SÁEZ-SANTURTÚN
Notario de Madrid


VARIA

En los últimos tiempos, con ocasión de reformas legislativas de diferente signo, viene cobrando cada vez mayor protagonismo un concepto jurídico, o práctica, que hasta hace unos años no existía en nuestro ordenamiento. Hoy, en cambio, puede decirse, este nuevo término está de moda. De moda jurídica, se entiende. Me refiero a la ahora ya nominada, y conocida por todos, como declaración responsable.

El hecho de que también en las leyes civiles haya comenzado ya a acogerse esta suerte de declaración, como ha ocurrido con la reciente normativa sobre moratorias hipotecarias por causa de la pandemia Covid, exige hacer una cierta reflexión sobre su significado. Hasta ahora, la declaración responsable tenía un sesgo fundamentalmente administrativista, genuino ejemplo de supresión de cargas burocráticas. Sin embargo, su aparición en el ámbito contractual civil exige una reaproximación a su concepto, desde el momento mismo en que parece claro que entre particulares no existe una burocracia propiamente dicha.
En todo caso, parecen correr tiempos en que a cualquier exigencia, de todo tipo, se la denomina despectivamente burocracia, solicitándose su eliminación. El contrapeso a este nuevo sistema que parece emerger sería el de la responsabilidad individual, criterio de gran tradición en otros sistemas jurídicos y sociales, como el anglosajón, pero desconocido hasta hace poco en el nuestro, aunque en su momento ya irrumpió la denominada responsabilidad social y corporativa. Habrá que estar atentos a su evolución, en particular a la toma de conciencia en cada individuo de la importante responsabilidad en que se puede incurrir por lo declarado.
Para llegar a lo nuevo, recordemos antes algunas ideas de siempre.

“El hecho de que en las leyes civiles haya comenzado ya a acogerse esta suerte de declaración, como ha ocurrido con la reciente normativa sobre moratorias hipotecarias por causa de la pandemia Covid, exige hacer una cierta reflexión sobre su significado”

Los actos y negocios jurídicos precisan de una voluntad de los otorgantes en su celebración. Esta voluntad, inicialmente, se genera de forma interna, y posteriormente se exterioriza, se manifiesta, en definitiva, se declara. Surge, en ese momento, una declaración de voluntad.
No existe en nuestro ordenamiento positivo una regulación sistemática de las declaraciones de voluntad, más allá de los preceptos del Código Civil referidos al consentimiento contractual y sus eventuales vicios, y del régimen previsto en la legislación administrativa para el procedimiento por el que los particulares pueden efectuar declaraciones a la Administración. En su momento se hizo preciso, por tanto, una construcción dogmática en esta materia, para determinar y ordenar los diferentes tipos de declaración, requisitos y efectos.
Tengamos en cuenta que hablamos de declaración de voluntad, concepto más amplio que el de consentimiento contractual. La declaración de voluntad hace referencia a un acto unilateral de quien la emite, y puede tener por objeto cualesquiera negocios y actos jurídicos, tanto de derecho privado como de derecho público. El consentimiento contractual, en cambio, es ya el fruto de sendas y previas declaraciones de voluntad, la del oferente y la del aceptante, y tiene por objeto específicos negocios jurídicos, en su mayoría de orden patrimonial privado.
Para el Derecho siempre resultó importante la forma en que se declara una voluntad. Y ello tanto porque, conforme a un sistema voluntarista como el nuestro, interesa que esa voluntad declarada se corresponda fielmente con la verdadera voluntad del otorgante, como porque, conforme a cualquier sistema garantista del tráfico, como también lo es el nuestro, toda voluntad manifestada ha de ser entendible por receptores y terceros conforme a criterios objetivos y comunes.

“Parecen correr tiempos en que a cualquier exigencia, de todo tipo, se la denomina despectivamente burocracia, solicitándose su eliminación. El contrapeso a este nuevo sistema que parece emerger sería el de la responsabilidad individual”

En este sentido, tradicionalmente, junto al requisito de una voluntad libre de todo vicio, ha venido también exigiéndose que su declaración se efectúe de manera completa e íntegra, y, por lo general, desde el momento mismo de su emisión. Así lo exige, por citar algún ejemplo, la legislación de defensa de consumidores, a propósito de la declaración de voluntad que consista en la emisión de una oferta empresarial (arts. 20 y 60 RDL 1/2007), o la Ley de Procedimiento Administrativo a propósito de la declaración del particular con la que se dé comienzo a un procedimiento ante la Administración (arts. 66 y 68 Ley 39/2015).
No obstante, no es posible hacer generalizaciones sobre la extensión y precisión que en cada caso exige el ordenamiento, ya que pueden influir circunstancias como la existencia de declaraciones de voluntad precedentes, o los efectos pretendidos con la declaración. Así, incluso el silencio puede valer en ocasiones como declaración de voluntad. Otras veces, en cambio, en especial cuando se pretenda el reconocimiento de un derecho en el declarante, es frecuente la exigencia no solo de una declaración completa y precisa, sino también de una prueba de todas aquellas circunstancias que hagan al declarante acreedor de tal derecho.
Citaré algunos ejemplos. El heredero abintestato que pretenda obtener un reconocimiento legal de su condición deberá acompañar su declaración con la prueba de su parentesco con el causante y de las demás circunstancias que le legitiman para obtener dicho reconocimiento. El propietario de un solar edificable que pretenda obtener una declaración administrativa de su derecho a construir habrá de acompañar su declaración, entre otros requisitos, con un detallado proyecto técnico de la edificación proyectada. En el ámbito contractual, la subrogación de un nuevo acreedor hipotecario por la sola voluntad del deudor requiere la prueba del pago solutorio al acreedor inicial. En alguno de estos supuestos se podrá diferir la aportación de la prueba a un momento posterior a la declaración inicial, si bien hasta entonces no se obtendrá el reconocimiento solicitado, ni se podrá ejercitar el derecho pretendido.

“La declaración responsable se consolida como una moderna técnica para un nuevo modo de ordenar la relación de los particulares con la Administración”

En definitiva, estos requisitos, o prueba, que en ocasiones se exige acompañen a una declaración de voluntad, en especial, como decíamos, a las dirigidas al reconocimiento de un derecho, vendrían a ser, lo que denominaríamos, una carga jurídica. Se trataría de una carga, por cuanto implica un oneroso deber de conducta al emitir la voluntad, y jurídica, por cuanto su observancia deviene obligatoria, de tal manera que la declaración que no la cumpla puede ser legítimamente ignorada por el receptor, sin desplegar efectos.
Estas cargas exigidas a la voluntad declarada no merecen, en principio, un juicio negativo. En ocasiones no responden al intento de proteger el interés de la parte receptora, sino el del propio declarante. En estos casos es frecuente exigir también una determinada forma para declarar esa voluntad, como ocurre, citando otro ejemplo, para la donación de un inmueble, en la que, dada la trascendencia para el propio declarante, la voluntad gratuita solo vale si se declara ante un notario (art. 633 CC).
Sin embargo, en el ámbito del derecho administrativo, y en concreto en las relaciones del particular con la Administración, donde la regla ha sido la necesidad de licencia previa para poder desarrollar actuaciones sujetas a control público, todas estas cargas, requisitos y pruebas comenzaron a resultar de difícil cumplimiento para el ciudadano, sobre todo por la tardanza en recibir respuesta administrativa. Se las comenzó a denominar cargas burocráticas, reclamándose su supresión. En un primer momento, la solución al problema de la falta de respuesta en plazo de la Administración trató de encontrarse en la atribución al silencio de un sentido positivo, al menos en determinados supuestos (Ley 4/1999). Sin embargo, posteriormente se rectificó esta línea, volviéndose al régimen del silencio negativo y a la necesidad de licencia previa.

“Un supuesto de declaración responsable reciente de importancia práctica notarial ha sido el introducido en el derecho urbanístico de Madrid. Se trata de la declaración responsable como sustitutiva de la licencia para el acto de primera ocupación de edificios de nueva planta”

El legislador comenzó entonces a incorporar en el ámbito administrativo, al principio cautelosamente, el concepto de declaración responsable. Así tuvo lugar con la Ley 25/2009, en trasposición de la Directiva europea 2006/123 sobre agilización de la carga burocrática, introduciendo la declaración responsable como título habilitante para el ejercicio de actuaciones sujetas a control administrativo, en sustitución de la tradicional licencia. Se define tal declaración como un documento suscrito por el interesado en el que manifiesta que cumple con los requisitos para una determinada actuación, lo que acreditará cuando sea requerido (art. 69 de la vigente LPAC 39/2015). Tiene naturaleza declarativa del derecho, no constitutiva.
El éxito de esta declaración responsable fue rotundo, y pronto se extendió a otros ámbitos administrativos, ya no estrictamente de control de una actuación, sino de auténticas declaraciones de voluntad dirigidas a la obtención de un derecho frente a la Administración. Así, el Reglamento General de Recaudación, a efectos de solicitar el pago aplazado de una deuda tributaria, exige una declaración responsable manifestando carecer de bienes (art. 46). Actualmente, durante el actual estado de alarma por causa de la pandemia, han surgido variados supuestos en los que la legislación sanitaria exige una declaración responsable, como, por ejemplo, para hacer desplazamientos entre comunidades distintas. En definitiva, la declaración responsable se consolida como una moderna técnica para un nuevo modo de ordenar la relación de los particulares con la Administración.
Un supuesto de declaración responsable reciente de importancia práctica notarial ha sido el introducido en el derecho urbanístico de Madrid. Se trata de la declaración responsable como sustitutiva de la licencia para el acto de primera ocupación de edificios de nueva planta, que, en desarrollo de la previsión al efecto establecida en el artículo 11 TR Ley Suelo estatal, ha sido dispuesta en la Ley 1/2020, de 8 de octubre, modificando parcialmente la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid de 17 de julio de 2001 (nuevo art. 159.5).

“Con la adopción en el derecho privado de esta técnica de declaración responsable podría estar intentándose una nueva pretensión moralizadora, reactivada ya con las reformas antiformalistas de los últimos años”

En este caso la declaración responsable no elimina del todo el control municipal, sino que solo lo pospone, siendo obligatoria la comprobación municipal posterior en el plazo de tres meses, tras la cual el ayuntamiento emitirá un acto de conformidad. No obstante, este posterior acto de conformidad no es un requisito para la autorización e inscripción de la obra nueva terminada, para las cuales el requisito exigible respecto a este punto de la primera ocupación será ahora la acreditación al notario en debida forma de la emisión por el declarante de la declaración responsable, y su recepción por parte del ayuntamiento correspondiente. Por tanto, el promotor declarante asume la responsabilidad por la correcta edificación desde que declara la obra nueva. Y se trata de una responsabilidad tanto administrativa frente a la Administración, como también civil frente a los futuros compradores de lo edificado.
Vemos, por tanto, que los efectos de la declaración responsable pueden alcanzar al ámbito civil. El éxito de este tipo de declaración ha terminado por desbordar su campo propio, el de las relaciones del particular con la Administración. De hecho, el legislador civil ha comenzado ya a prever expresamente declaraciones responsables en algunos contratos civiles, si bien de momento solo de forma excepcional por la actual pandemia Covid, en un intento de aliviar el cumplimiento de ciertos requisitos probatorios en las actuales circunstancias. Se trata de supuestos imperativos, en el sentido de que se prohíbe que la otra parte contractual pueda pretender exigir al declarante una declaración de voluntad con mayor extensión y prueba.
Así, el deudor hipotecario en situación de vulnerabilidad económica que solicite la moratoria legal prevista en el RDL 8/2020, de 17 de marzo, puede suplir la aportación de la minuciosa documentación exigida para acreditar esa vulnerabilidad con una declaración responsable de los motivos que le impiden efectuar tal aportación, y el compromiso de aportarlos en un momento posterior (art. 17 RDL 11/2020, de 31 de marzo). Hay, por tanto, obligación de aportar ulteriormente esa documentación, sin necesidad de un previo requerimiento al efecto por la otra contraparte, a diferencia de lo preceptuado como regla general en el ámbito administrativo.

“El legislador debe ser prudente al introducir imperativamente tal declaración, ya que la libertad contractual y la seguridad jurídica han de preservarse como valores superiores”

Conviene advertir que, ante el riesgo de que se haya producido una declaración irresponsable, es decir, que el deudor hipotecario haya disfrutado indebidamente del beneficio legal, se dispone como sanción, además de otras responsabilidades a que pudiere haber lugar, el pago de los daños y perjuicios causados, que como mínimo serán el beneficio indebidamente obtenido por el deudor (art. 16 RDL 8/2020). La ley no circunscribe estos daños indemnizables a los causados al prestamista, por lo que entendemos también se responderá de los eventuales daños acreditados causados a terceros por la moratoria disfrutada indebidamente. Recordemos que el efecto fundamental de esta moratoria legal, junto con la no exigibilidad de capital ni intereses, es el mantenimiento del rango hipotecario frente a cualesquiera otros acreedores intermedios, sin precisarse el consentimiento de estos (art. 13.3 RDL 8/2020).
Poco tiempo después, en esta misma materia, el legislador vuelve a introducir otro supuesto de declaración responsable, en este caso no en beneficio y responsabilidad del deudor, sino de la entidad bancaria. Así, el artículo 8 RDL 19/2020, de 26 de mayo, señala que en la escritura en la que se documente la moratoria hipotecaria, otorgada unilateralmente por el apoderado bancario, el notario protocolizará una declaración responsable suscrita por persona con poder bastante para actuar en nombre del banco en la que se manifieste, entre otros extremos, el consentimiento del deudor a la moratoria y que se le ha entregado previamente al deudor la información precontractual simplificada prevista.

“Sería oportuno disponer que algunas de estas declaraciones responsables civiles deban manifestarse ante notario, o con la intervención notarial, de una u otra forma”

La acogida de estos supuestos de declaración responsable ha sido buena, y es previsible que en el futuro haya más. En cierta manera, con la adopción en el derecho privado de esta técnica de declaración responsable podría estar intentándose una nueva pretensión moralizadora, reactivada ya con las reformas antiformalistas de los últimos años, en especial en el ámbito mercantil.
Sin embargo, cuando con tal declaración responsable se esté restringiendo el rigor y extensión que cada contratante quiera exigir a la otra para la perfección, consumación o novación de un contrato privado, el legislador debe ser prudente al introducir imperativamente tal declaración, ya que la libertad contractual y la seguridad jurídica (no meramente reparadora o sancionadora) han de preservarse como valores superiores. En principio, tales restricciones solo se justificarían en situaciones económica y socialmente excepcionales, que hayan desequilibrado notablemente la posición negociadora de las partes contratantes.
Además, a mi juicio, no debería hacerse una traslación sin más de la declaración responsable al ámbito civil, o al proceso civil, sin una detallada determinación, efectuada en la misma ley que la introduzca, de su valor probatorio y de la responsabilidad en que se incurra por una declaración falsa, que en algunos supuestos podría determinarse que tenga carácter penal.
Incluso, sería oportuno disponer que algunas de estas declaraciones responsables civiles deban manifestarse ante notario, o con la intervención notarial, de una u otra forma. Entre otros efectos, además de una adecuada redacción, se asesoraría y apercibiría así al declarante de la concreta y grave responsabilidad en que se pueda incurrir.
Y es que, ciertamente, el otorgamiento de un documento notarial se sigue revelando aún hoy como la mejor expresión de una declaración seria y responsable.

JORGE SAEZ ILUSTRACION

 

Palabras clave: Declaración responsable, Burocracia, Responsabilidad individual.
Keywords: Statement of compliance, Bureaucracy, Individual responsibility.

 

Resumen

En los últimos tiempos viene cobrando cada vez mayor protagonismo una práctica que hasta hace unos años no existía en nuestro ordenamiento. Hoy, en cambio, puede decirse, este nuevo término está de moda. El autor analiza la conocida por todos como declaración responsable. El hecho de que también en las leyes civiles haya comenzado ya a acogerse esta suerte de declaración, como ha ocurrido con la reciente normativa sobre moratorias hipotecarias por causa de la pandemia Covid, exige hacer una cierta reflexión sobre su significado. Hasta ahora, la declaración responsable tenía un sesgo fundamentalmente administrativista, genuino ejemplo de supresión de cargas burocráticas. Sin embargo, su aparición en el ámbito contractual civil exige una reaproximación a su concepto, desde el momento mismo en que parece claro que entre particulares no existe una burocracia propiamente dicha.

Abstract

A practice that did not exist in the Spanish system until a few years ago has recently become increasingly important. Indeed, this new term can today be said to be all the rage. The author examines what we all know as the statement of compliance. The fact that civil laws are now beginning to accept this kind of statement, as is the case with the recent regulations on mortgage payment deferrals due to the Covid pandemic, means that some degree of reflection on its significance is in order. The statement of compliance has to date been primarily administrative, and has been a prime example of the removal of bureaucratic obligations. However, its appearance in the civil contractual realm means that a rethinking of the concept behind it is necessary, as there is evidently no bureaucracy in the strictest sense of the word between individuals. 

 

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