LEY DE LA VIVIENDA

Darle un voto no es darle un poder real,
pero sí dejándole tener una familia y casa propia
G.K. Chesterton, Queries on fascism, GK Weekly, 12-7-1934

El texto de lo que previsiblemente será la Ley de vivienda estatal contiene numerosas medidas que van a dificultar y encarecer aún más el acceso a la vivienda de los ciudadanos, a pesar de que su Exposición de Motivos diga lo contrario. La previsible norma no se compromete a nada en términos de financiación, dificulta el acceso a la vivienda de los que no la tienen, ampara la situación de los que la tienen de manera ilegal y precaria (okupas) y le quita la propiedad a los que ya la tienen, expropiándosela. El proyecto de ley prevé todo lo contrario de lo que sería necesario para conseguir lo que se propone.

Pueden comprender que para un investigador en materia hipotecaria y de vivienda desde hace veinticinco años, esta situación no puede más que causar aflicción y desesperanza. Lo primero porque evidencia una vez más que un derecho humano como es la vivienda está en manos de políticos pendientes del twitter y de los poderes oclocráticos y demás lobbies. Lo segundo, porque pone de relieve que España es incapaz, tras 45 años de democracia, de hacer nada mejor que esto en materia de vivienda, lo que traerá nefastas consecuencias para los de siempre: los que menos tienen y pueden. Y, lo peor, que cuando vean lo que ha causado, lo achacarán a que la ley era demasiado blanda y que deberían haber apretado más las tuercas; y lo harán.

“La previsible norma no se compromete a nada en términos de financiación, dificulta el acceso a la vivienda los que no la tienen, ampara la situación de los que la tienen de manera ilegal y precaria (okupas) y le quita la propiedad a los que ya la tienen, expropiándosela”

Veamos algunos aspectos que nos llevan a estas apreciaciones.

Expropiación de la vivienda a los que ya tienen una
Los arts. 10 y 11 del Proyecto de Ley restringen el “contenido del derecho de la propiedad privada” de acuerdo con la legislación del suelo y urbanística y su función social. Dichos preceptos son de naturaleza civil por la competencia usada por el Estado para aprobarlos (DF 6ª, art. 149.1.8 CE) y no meramente administrativa (como sería la de -política de- vivienda del art. 148.1.3 CE), como venía sucediendo desde 2015 con medidas autonómicas parecidas a las que prevé este Proyecto (ej. sanciones a viviendas vacías, es decir, al derecho de los propietarios a no usarlas) y que por este motivo habían sido “salvadas” por el Tribunal Constitucional en diversas ocasiones (SSTC 16/2018, 32/2018 y 106/2018).
Pero esta vez es diferente. Los mencionados artículos contienen materia civil y, con ello, tutelan y restringen el “uso, disfrute y disposición” de la vivienda (art. 10.1a) conforme a su “legislación”; como su propio art. 7 (ver también el 1.2), donde atendiendo, esta vez, a la supuesta “función social” de la misma, se establece un “estatuto de derechos y deberes asociados a la vivienda”; o conforme al art. 11.1 a) que solo admite el “uso y disfrute propios y efectivos de la vivienda […] garantizando en todo caso la función social de la propiedad”.
De manera que igual tener cuatro habitaciones y ser solo dos empadronados en un piso no es un “uso propio y efectivo” de la vivienda ni cumple con su función social, cuando hay miles de personas esperando a vivienda social en localidad. Lo mismo si se usa para poner una academia de inglés, o se utiliza una segunda residencia solo un mes al año, o si no se está alquilando a determinadas personas (ej. las de menos recursos o con determinadas características) o se da en herencia al hijo que ya tiene una vivienda en lugar de que el Estado determine su destino según sus propios criterios.
Es decir, la propiedad de la vivienda sale del Código civil (art. 348 en relación al 334 CC) y se convierte en objeto de una tenencia tutelada y perfilada por el Estado, sujeta a su arbitrio en cada caso y a su sanción en caso de que no hagamos lo que el Estado quiere (art. 10.2), como las minas, el suelo urbano o las aguas. El resto de medidas intrusivas en los derechos dominicales y relaciones jurídico-privadas previstas en el texto dependen de estos artículos 10 y 11 de manera que, de no declararse inconstitucionales, dichas medidas quedarán salvadas, porque deberán evaluarse no conforme a la doctrina del núcleo duro o mínimo que haga reconocible de la propiedad privada (ver la STC 89/1994; puesto que las viviendas en España ya no serán de nuestra propiedad), sino conforme a la configuración que de esta nueva forma de tenencia tutelada por el Estado quiera establecer en cada momento el legislador de turno, sin corsés.

“El propio concepto de 'vivienda' y el de 'vivienda social' son fundamentales para poder elaborar una política de vivienda en condiciones”

En fin, simplemente recordar que todo ello implica también una intromisión en las relaciones contractuales, de las cuales ya nos alertó el Tribunal Constitucional (el de antes, no el de ahora), en relación al control de renta catalán de los arrendamientos urbanos (la inconstitucional Ley 11/2020) señalando que dicho control afecta al fundamento mismo del contrato, esto es “el principio general de libertad que se deduce del art. 10 CE, al consagrar el principio de la dignidad de la persona y del libre desarrollo de la personalidad, y del art. 1.1 CE, que encuentra necesariamente su reflejo en el ámbito económico” (art. 10 CE; STC 132/2019 y STC 37/2022).
Propiedad, libertad, libre desarrollo de la personalidad y dignidad individuales están, pues, están en juego en este Proyecto de ley.

Problemas conceptuales
La versión actual del Proyecto de ley ha mejorado ligeramente algunos conceptos (art. 3), como el de “sinhogarismo”, en relación con la primera versión del mismo. No obstante, no ha alterado dos que son fundamentales para poder elaborar una política de vivienda en condiciones: el propio concepto de “vivienda” y el de “vivienda social”.
En el primero obvia el “factor X”, es decir, la vinculación moral de los habitantes con el inmueble, centrándose únicamente en criterios puramente arquitectónicos; el de “vivienda digna y adecuada” tampoco recoge todos los requisitos que marca Naciones Unidas en los Comentarios Generales del Comité DESC núms. 4 (1991) y 7 (1997), que incluyen la seguridad en la tenencia, disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura, asequibilidad, habitabilidad, accesibilidad, localización y adecuación cultural. De momento, el art. 2.1 LAU y las sentencias judiciales que lo han utilizado, no exigen la inmensa mayoría de todo esto para que un arrendamiento sea válido; de entrar en vigor la Ley de vivienda, una parte importante de los arrendamientos urbanos actuales dejarían de ser legales por vicio en el objeto (ver el art. 6.2 d) del Proyecto). Además, hay CCAA que ya tienen sus propios conceptos de vivienda, los cuales prevalecerán sobre el estatal según reza el Proyecto, de manera que una vivienda seguirá siendo una cosa distinta en cada región.
Aún más grave es que el legislador español haya ignorado el estándar europeo para identificar “vivienda social”, como es que se ofrezca a precio menor que el de mercado y a unas determinadas personas por sus capacidades económicas. A cambio da otra definición basada en tenencias temporales (¿deja fuera a las 6,8 millones de viviendas públicas en propiedad construidas desde la década de los años 50 del siglo XX hasta 2011?), combinada con otros conceptos como el de “protegida de precio limitado” o “asequible incentivada”, complicándolo todo. De manera que seguiremos sin saber cuánta vivienda social hay en España (a pesar de la insistencia de muchos en el famoso 2% y de la poca que tenemos en relación a otros países de la UE, mantras usuales en nuestro ámbito), empezando porque no tenemos un concepto equivalente a otros países europeos, y siguiendo porque no existe un censo completo de la misma, ni de cómo es, ni de dónde está, ni cómo ni quién la gestiona, ni cuantas décadas llevan allí algunas personas sin revisión alguna de su situación de necesidad, o su nivel de morosidad, etc.
Mal seguirá la política de vivienda si ni siquiera tenemos ni los conceptos básicos ni los números claros.

Confusión de obligaciones puramente civiles o administrativas con la función social de la propiedad
El Proyecto de Ley, pretendiendo más de lo que realmente ofrece, confunde obligaciones puramente civiles seculares, obligaciones puramente administrativas o derechos fundamentales ya asentados, con una pretendida “función social de la vivienda” (art. 7) que carece de apoyo constitucional (y si es de la propiedad, como dice el art. 11, tampoco tiene nada que ver con esas obligaciones). Algo así como la inane reciente reforma del Código civil de Cataluña (Ley 1/2023), que se inició pretendiendo que las comunidades de propietarios viesen reforzada su acción contra los okupas y ha acabado permitiendo a los alcaldes expropiar (“adquirir temporalmente” el uso) viviendas okupadas (bajo una pretendida “función social de la propiedad”).

“Mal seguirá la política de vivienda si ni siquiera tenemos ni los conceptos básicos ni los números claros”

En cuanto a las civiles, las hallamos en obligaciones meramente derivadas de las relaciones de vecindad (art. 9 a Proyecto), de la nueva condición de “propietario tutelado” (letras b a e de dicho art. 9 Proyecto, la letra c del art. 10.1 o el art. 11.1; como ven, para las obligaciones, seguiremos siendo propietarios civiles) o inmiscuyéndose ya en las relaciones contractuales, comenzando ya a perfilar las limitaciones contractuales que entrañará la “nueva tenencia estatal de toda vivienda”. Como ejemplo, la aplicación del derecho de igualdad en el art. 6 del Proyecto, en concreto la indirecta, que se refiere, con una redacción pésima, a “cláusula convencional o contractual, un pacto individual, una decisión unilateral, un criterio o una práctica, aparentemente neutros, producen una desventaja particular para una persona o grupo de personas respecto de otras en el ejercicio del derecho a la vivienda”. ¿Querrá decir eso que a un inquilino que no se le deje fumar o tener consigo a su ser sintiente -esto abre otro debate- y a otro sí, se le está discriminando? ¿O si el casero decide desahuciar a uno por impago o mal comportamiento y a otro no, lo está discriminando también? ¿O si alquila solo a personas con ciertos ingresos o los de determinada altura o aspecto, está discriminado al resto? Alerta con la “igualdad real” de T. Piketty, que se va extendiendo, tan inspiradora de todo esto.
Las obligaciones administrativas, derivadas del apelativo “social” que tiene nuestro Estado en el art. 1 CE y no de la función social del dominio, se refieren a actuaciones que ya lleva a cabo nuestra Administración pública (con limitado éxito, cabe decir) durante décadas, como los recogidos en las letras b), c) y d) del art. 8 o en el art. 10.1 b) o 10.2 Proyecto o a partir del art. 12. No sé si volviéndolo a poner en otra ley les irá mejor; quizás podrían intentar dotarlo suficientemente y exigir eficiencia en la actuación pública.

Medidas contraproducentes en el acceso y tenencias de la vivienda
A) El control de renta duro
No es necesario insistir -lo he escrito en alguna otra ocasión- en el fracaso que en todo momento y todo lugar ha tenido la introducción de un control de renta duro, incluyendo el último experimento inconstitucional catalán el tiempo que estuvo en vigor, la Ley 11/2020. Nos espera (DF 1.2 Proyecto) una contracción y precarización de la oferta de vivienda en alquiler, aumento de las rentas, aumento de las compra-ventas, mercado negro y expulsión de los que menos tienen; ahora ya no solo del mercado de la vivienda en propiedad como ha sucedido estos últimos 15 años (Leyes 1/2013 y 5/2019), sino también del de alquiler.
B) El recargo tributario a las viviendas vacías
Medida esencialmente recaudatoria y con escaso impacto en mejorar el acceso a la vivienda, como ya informó el Instituto Ivàlua en 2014 al Gobierno catalán cuando este se lo preguntó. Pero, ignorándolo, dicho Gobierno introdujo finalmente un recargo tributario a las viviendas vacías en la Ley 14/2015. Se desconoce evaluación ex post alguna de esta medida y su impacto real en la mayor asequibilidad de la vivienda en dicha CA (los datos agregados indican más bien lo contrario) y, a pesar de ello, el legislador Estatal introduce una medida similar (DF 3ª). La experiencia francesa al respecto también es controvertida, como también hemos explicado en otro lugar.
C) El rol de los intermediarios inmobiliarios
A diferencia de lo que parece prever para los administradores de fincas (DA 6ª), para los agentes inmobiliarios se consagra su liberalización (establecida desde 2000), lo que es un grave error, pues no garantiza ni su supervisión, ni suficiente formación ni colegiación obligatoria (art. 30.4 Proyecto). Todo al revés de lo que preconiza la más moderna doctrina. Ver, en este sentido, a G. Caballé, la cual prevé además una provisión de información más completa y detallada de lo que prevé el Proyecto (art. 31; por cierto, ¿a quién se le puede requerir toda esa información?) no solo a los consumidores -que son los que contratan a los agentes, sino también a los demás necesitados de vivienda -que usualmente son los que más lo necesitan.
D) El laberinto burocrático para retrasar el desalojo de okupas
No hay más evidencia de la equivocación que supone esta Ley que el hecho de que el Estado ampare la okupación como una solución habitacional, cuando es una situación de sinhogarismo, según los estándares internacionales (Tabla ETHOS de FEANTSA). Ya comenzó con el RDL 1/2021 que, como medida tardo-COVID19, impidió ciertos desahucios de okupas y con la ley catalana 11/2019, reforzada en la Ley 1/2022 (recurrida de inconstitucionalidad). No acertamos a comprender por qué deciden amparar/bendecir la precarización de los que menos tienen.

“Conceptos deficientes, amparar la okupación, expropiarnos los pisos, controlar las rentas, subir los impuestos, sancionar o añadir coletillas de “y rural” o “sin menoscabo de las competencias autonómicas” aquí y a allá in extremis no es hacer política de vivienda con base científica, coherente y estructural”

El Estado y alguna CA parecen estar lanzando el mensaje: nuestra política de vivienda es un desastre; no sabemos lo que hacer (tampoco preguntan, todo sea dicho); y, mientras hallamos la “solución” mágica (que no existe), debéis alojar obligatoriamente en “vuestras” casas (donde “vuestras” es la nueva forma de tenencia estatal) a quienes se metan por la fuerza en ellas para paliar la situación que hemos creado. Y para ello vamos a poneros difícil desalojarlos, creando un laberinto burocrático-judicial en forma de certificados y documentos a obtener con el consentimiento del okupa, que tardarán meses y que quedarán a criterio de los funcionarios o políticos de turno (art. 24, DT 3, DF 5 Proyecto). Es decir, el Estado decide quién se quedará en nuestras casas. Ya casi da igual la distinción entre “gran tenedor” (5 viviendas) o no.

Incumplimiento de los objetivos del “España 2050”
Aunque resulta aún más paradójico que este Proyecto de Ley no ponga las herramientas para dar el primer paso para poder llegar en 30 años en las condiciones que la propia Presidencia del Gobierno había fijado hace dos años en el ejercicio de prospectiva “España 2050”.
No acertamos a ver en el texto los instrumentos que consigan una vivienda más asequible (asunto de alta complejidad y multinivel), que diversifiquen las formas de tenencia, que promuevan efectivamente la rehabilitación, que impulsen con decisión la cohesión territorial, que aumenten la oferta de vivienda en alquiler o que promuevan la máxima información a los necesitados de vivienda.

Conclusión
En fin. A todas luces las medidas del Proyecto de ley que no resulten inconstitucionales, resultarán contraproducentes para facilitar el acceso a la vivienda. El Estado renuncia a proveer él vivienda digna y adecuada, como le obliga el art. 47 CE, o a establecer las condiciones para ir mejorando la asequibilidad de la vivienda, y la traslada por la fuerza a los propietarios.
El Proyecto se olvida, a propósito, de lo que la STC 37/2022 advierte: que si bien “por una parte, la vivienda [...] constituye [...] el soporte y marco imprescindible para el ejercicio de varios derechos fundamentales estrechamente vinculados con la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad”, también “constituye un importante activo patrimonial y, por ende, el objeto de un sector del mercado –el mercado inmobiliario–, lo cual le otorga una innegable relevancia desde la perspectiva de la actividad económica, el mercado único y la regulación del tráfico patrimonial privado”. Esta doble dimensión que es, en esencia, la causa de la complejidad de una regulación adecuada de la vivienda, debe conciliarse necesariamente (una no puede simplemente obviar o anular a la otra) para conseguir una política de vivienda eficaz, como hemos defendido en diversas publicaciones.
Conceptos deficientes, amparar la okupación, expropiarnos los pisos, controlar las rentas, subir los impuestos, sancionar o añadir coletillas de “y rural” o “sin menoscabo de las competencias autonómicas” aquí y allá in extremis no es hacer política de vivienda con base científica, coherente y estructural. No nos irá bien.

Bibliografía
• Los años de la crisis de la vivienda, Tirant lo Blanc, 2020.
• “Quince años sin solución para la vivienda. La innovación legal y la ciencia de datos en política de vivienda”, Revista Crítica de Derecho inmobiliario, núm. 789, enero-febrero 2022, pp. 183 a 223 (junto a RM. Garcia Teruel).
• “El proyecto de ley de vivienda 2022”, Apuntes FEDEA 2022/11, abril 2022. Disponible aquí. 

Palabras clave: Vivienda asequible, Expropiación, Okupación, Control de renta, Tributación.
Keywords: Affordable housing, Expropriation, Squatting, Rent control, Taxation.