VIVIENDA

Reflexiones a partir del Tratado de Derecho de la Vivienda (1)

El problema estructural de la vivienda en España en el contexto europeo
El acceso a una vivienda digna y adecuada se ha convertido en uno de los principales desafíos sociales, económicos y jurídicos de las democracias contemporáneas. Aunque el problema presenta manifestaciones específicas en cada país, la crisis de la vivienda constituye hoy un fenómeno estructural que afecta al conjunto de Europa.

Los datos disponibles ponen de manifiesto la magnitud del problema. Según Eurostat, entre 2010 y el segundo trimestre de 2025 los precios de la vivienda en la Unión Europea aumentaron un 60,5%, mientras que los alquileres crecieron un 28,8%. En varios Estados miembros -entre ellos Portugal, Países Bajos, Irlanda o España- el crecimiento ha sido incluso superior a la media europea (2).
Este aumento de los costes residenciales ha generado un problema creciente de sobrecarga financiera de los hogares. De acuerdo con los datos de Eurostat, alrededor del 10,6% de la población urbana de la Unión Europea destina más del 40% de su renta disponible al pago de la vivienda, porcentaje que en algunos países supera el 15%. Este indicador refleja una presión creciente sobre los hogares, especialmente entre los jóvenes y los hogares de renta media.
Al mismo tiempo, la dimensión social del problema resulta cada vez más visible. Según estimaciones del Parlamento Europeo, aproximadamente 1,3 millones de personas se encuentran sin hogar en la Unión Europea en una noche cualquiera, cifra que ha aumentado de forma significativa durante la última década.

“El acceso a una vivienda digna se ha convertido en uno de los principales desafíos sociales, económicos y jurídicos de las democracias contemporáneas”

La crisis de accesibilidad afecta además a colectivos cada vez más amplios. Los jóvenes encuentran crecientes dificultades para emanciparse: la edad media de salida del hogar familiar se sitúa en 26,3 años en la Unión Europea, y supera los 30 años en España, una de las cifras más elevadas del continente. Al mismo tiempo, hogares de renta media que tradicionalmente podían acceder al mercado residencial, encuentran cada vez mayores obstáculos para hacerlo en condiciones razonables.
España no es ajena a esta dinámica europea. En determinadas áreas metropolitanas -especialmente Madrid, Barcelona, Málaga o Valencia- el incremento de los precios de la vivienda y de los alquileres ha superado ampliamente la evolución de los ingresos de los hogares. Las estadísticas oficiales del Instituto Nacional de Estadística muestran una tendencia sostenida de aumento del precio de la vivienda desde mediados de la década de 2010. De acuerdo con el Índice de Precios de Vivienda (IPV), los precios han registrado incrementos interanuales significativos en los últimos años -en algunos trimestres superiores al 10%- consolidando una fuerte tendencia alcista desde 2015. Esta evolución contrasta con la mucho más moderada progresión de los salarios reales, lo que ha ampliado la brecha entre precios inmobiliarios y renta disponible de los hogares y ha deteriorado la accesibilidad residencial (3). El Banco de España ha advertido que esta divergencia se traduce en un aumento del esfuerzo financiero necesario para acceder a la vivienda, especialmente entre los hogares jóvenes y de renta media y baja. En el mercado del alquiler la presión es aún mayor: diversos análisis institucionales indican que en determinadas áreas urbanas el porcentaje de ingresos destinado al pago del alquiler supera ampliamente los umbrales de esfuerzo considerados sostenibles, reflejando el creciente desequilibrio entre oferta y demanda en los principales mercados metropolitanos (4).

“En la UE los precios de la vivienda subieron un 60,5% entre 2010 y 2025, mientras los alquileres crecieron un 28,8%”

En esta línea, la Comisión Europea ha impulsado recientemente el Plan Europeo para la Vivienda Asequible (5) (Affordable Housing Initiative), cuyo objetivo es apoyar a los Estados miembros en el desarrollo de políticas que permitan aumentar la oferta de vivienda asequible, sostenible y de calidad. El plan se articula en cuatro grandes ejes de actuación.
El primero consiste en incrementar la oferta de vivienda, impulsando la construcción y renovación de viviendas asequibles, promoviendo la industrialización del sector de la construcción y reduciendo los obstáculos administrativos que ralentizan la producción de vivienda.
El segundo eje se centra en la movilización de inversión pública y privada. Para ello se prevé la creación de una Plataforma Paneuropea de Inversión en Vivienda, destinada a canalizar capital hacia proyectos de vivienda asequible. La iniciativa pretende movilizar al menos 43.000 millones de euros en financiación, procedentes de distintos instrumentos europeos como los fondos de cohesión, InvestEU, el programa LIFE, el Programa del Mercado Único, Horizonte Europa y el instrumento NextGenerationEU.
El tercer eje contempla el impulso de reformas estructurales en los Estados miembros, orientadas a mejorar el funcionamiento del mercado residencial. Entre estas reformas se incluyen la simplificación de los procedimientos urbanísticos, la mejora de la productividad del sector de la construcción y la eliminación de barreras regulatorias que limitan el aumento de la oferta de vivienda.
El cuarto eje del plan se dirige a reforzar la protección de los colectivos más vulnerables, mediante iniciativas destinadas a prevenir el sinhogarismo y a apoyar a hogares en situación de vulnerabilidad residencial. En este ámbito se promueve la cooperación entre autoridades públicas, entidades sociales y operadores privados.
Sin embargo, el plan europeo presenta un rasgo significativo: se mueve fundamentalmente en el terreno de la coordinación y la financiación, sin establecer medidas vinculantes para los Estados miembros. Tampoco promueve de forma explícita políticas de control de precios, sino que pone el acento en el aumento de la oferta de vivienda y en la movilización de inversión.

“El 10,6% de la población urbana de la UE destina más del 40% de su renta al pago de la vivienda”

Este enfoque resulta particularmente relevante porque el debate político sobre la vivienda en algunos Estados miembros -entre ellos España- ha tendido a centrarse casi exclusivamente en la intensificación de la intervención regulatoria en el mercado residencial, especialmente mediante controles de precios o restricciones al derecho de propiedad.
El plan se mueve en el terreno de los principios, sin que existan medidas claras y vinculantes para los Estados miembros. No se opta por la intervención de precios y sí por favorecer la construcción de vivienda y la financiación, también con ayudas fiscales. Y este enfoque me parece adecuado. Y es que si algo ha dejado claro el tiempo es que la intervención del mercado no ha dado los resultados esperados, sino más bien todo lo contrario, habiéndose agravado el problema (6). Faltan viviendas y hay que construirlas y la legislación urbanística vigente en España se ha erigido en un gran obstáculo porque actúa como un cuello de botella que limita la oferta frente a una demanda creciente. La rigidez de las normas, combinada con la burocracia excesiva y la falta de suelo finalista, impide que se construyan suficientes viviendas asequibles.
Es imprescindible abordar el problema de la vivienda sobre la base de datos empíricos y mediante una adecuada evaluación de impacto normativo. Las políticas de vivienda no pueden diseñarse como respuestas coyunturales al debate político, sino a partir de diagnósticos rigurosos sobre el funcionamiento del mercado residencial. La crisis de la vivienda constituye un fenómeno estructural que exige analizar el marco institucional, económico y regulatorio que condiciona la oferta y la demanda de vivienda.
Es precisamente desde esta perspectiva desde la que debe situarse el Tratado de Derecho de la Vivienda, cuya finalidad es ofrecer una visión sistemática del fenómeno residencial y contribuir a un debate jurídico más riguroso sobre uno de los grandes retos de las sociedades contemporáneas.

El Tratado de Derecho de la Vivienda como respuesta sistemática a la fragmentación del debate jurídico
En este contexto de fragmentación normativa, simplificación del debate público y creciente tensión entre el derecho a la vivienda y el derecho de propiedad se sitúa el Tratado de Derecho de la Vivienda (7), obra colectiva que he tenido el honor de dirigir junto al profesor Julio Tejedor (8) y que pretende ofrecer una visión integral del fenómeno residencial desde una perspectiva jurídica sistemática.

“En España la edad media de emancipación supera los 30 años, una de las cifras más elevadas de Europa”

En torno al problema de la vivienda convergen normas constitucionales, civiles, administrativas, urbanísticas, fiscales, registrales, procesales e incluso penales. Sin embargo, el debate jurídico sobre vivienda suele abordarse de forma parcial, centrado en aspectos concretos -principalmente el arrendamiento urbano o las políticas públicas de vivienda- sin tener en cuenta la interrelación existente entre los distintos sectores del ordenamiento.
En este punto cobra especial relevancia el papel de la universidad pública. En un Estado social y democrático de Derecho, la universidad no solo transmite conocimiento, sino que cumple una función esencial de servicio público orientado al interés general, produciendo conocimiento allí donde existen problemas sociales que requieren análisis riguroso y propuestas fundamentadas. La investigación jurídica desarrollada en el ámbito universitario debe contribuir a mejorar la comprensión de los fenómenos sociales complejos y a ofrecer instrumentos analíticos que permitan diseñar soluciones normativas más coherentes y eficaces.
El Tratado de Derecho de la Vivienda surge precisamente desde esa vocación académica de servicio público. La obra pretende contribuir, desde la investigación universitaria, a una comprensión más rigurosa del fenómeno residencial, superando las aproximaciones fragmentarias que han caracterizado buena parte del debate jurídico y político sobre vivienda.
La obra reúne a cerca de noventa especialistas procedentes de distintas universidades españolas y extranjeras, junto con profesionales del ámbito jurídico y económico, y aborda la vivienda desde todas las perspectivas jurídicas relevantes. Se trata, por tanto, de un esfuerzo colectivo de sistematización del Derecho de la vivienda que responde a la necesidad de ofrecer una visión global de un fenómeno que afecta simultáneamente al Derecho público y al Derecho privado.

“La legislación urbanística vigente en España actúa como un cuello de botella que limita la oferta frente a una demanda creciente”

La obra se articula en seis grandes bloques temáticos (secciones) que permiten analizar el fenómeno residencial desde diferentes ángulos complementarios.
La primera sección analiza el derecho a la vivienda desde la perspectiva constitucional y del Derecho internacional. Se examina el alcance del artículo 47 de la Constitución, su relación con el derecho de propiedad y el papel de la función social de la propiedad en la regulación de la vivienda. Asimismo, se abordan cuestiones conceptuales relevantes, como la delimitación de nociones como vivienda habitual, domicilio o vivienda social, y el impacto de los tratados internacionales en la configuración de las políticas públicas de vivienda.
El segundo bloque analiza la intervención pública en materia de vivienda desde una perspectiva institucional y comparada. En él se examinan las políticas públicas de vivienda desarrolladas en distintos ordenamientos y se evalúan sus efectos sobre el funcionamiento del mercado inmobiliario. Este análisis comparado permite identificar las fortalezas y debilidades del modelo español de política de vivienda.
El tercer bloque incorpora el análisis económico del mercado inmobiliario, abordando el funcionamiento de la oferta y la demanda de vivienda y el impacto de las distintas decisiones regulatorias sobre el mercado residencial. Este enfoque permite comprender las consecuencias económicas de determinadas políticas públicas y su influencia en la accesibilidad a la vivienda.
Un cuarto bloque se centra en la vivienda como objeto de derechos, examina la vivienda desde la perspectiva del Derecho privado, analizando las distintas relaciones jurídicas que se articulan en torno a ella. Se estudian las garantías contractuales en el acceso a la vivienda, la promoción inmobiliaria pública y privada, el régimen del arrendamiento de vivienda y las nuevas formas de acceso a la vivienda. También se abordan cuestiones relativas a la financiación hipotecaria, las plataformas de financiación alternativa, el tratamiento registral de la vivienda, su régimen en propiedad horizontal o cooperativa y las particularidades de la vivienda habitual en el ámbito sucesorio.

“El Plan Europeo para la Vivienda Asequible busca movilizar 43.000 millones de euros en proyectos de vivienda asequible”

En el quinto bloque o sección se abordan los problemas jurídicos que surgen en contextos de crisis económica o familiar. Se analizan las patologías del mercado residencial, los conflictos derivados de los desahucios o de la ocupación ilegal de inmuebles, así como los mecanismos de protección frente a estas situaciones. También se examinan las particularidades de la ejecución forzosa de la vivienda habitual y los problemas que plantea la vivienda familiar en situaciones de crisis matrimonial o de pareja.
La sexta sección se centra en la dimensión pública del fenómeno residencial, analizando las políticas públicas de vivienda desde distintas perspectivas. Se estudian las políticas de vivienda social, los planes de acceso a la vivienda, la relación entre vivienda y urbanismo, la intervención pública en el mercado del suelo y el régimen de control de rentas. Asimismo, se examinan los modelos de gestión del parque de vivienda pública, el régimen de inspección y sanción en materia de vivienda y el papel de la fiscalidad como instrumento de política pública.
La aportación fundamental de esta obra radica en su enfoque transversal y sistemático. Frente a aproximaciones sectoriales que analizan aisladamente determinados aspectos del fenómeno residencial, el Tratado parte de la idea de que la vivienda constituye un objeto jurídico complejo que solo puede comprenderse adecuadamente mediante una aproximación global que integre las distintas ramas del ordenamiento.
Esta perspectiva resulta particularmente relevante en el momento actual. El debate público sobre vivienda tiende a simplificar un problema estructural en términos exclusivamente ideológicos, reduciendo la discusión a la dicotomía entre intervención pública y libertad de mercado. Sin embargo, la realidad jurídica y económica del fenómeno residencial es mucho más compleja.

“La obra pretende contribuir, desde la investigación universitaria, a una comprensión más rigurosa del fenómeno residencial, superando las aproximaciones fragmentarias que han caracterizado buena parte del debate jurídico y político sobre vivienda”

El Tratado de Derecho de la Vivienda pretende precisamente contribuir a un debate más riguroso, ofreciendo herramientas analíticas que permitan comprender las múltiples dimensiones jurídicas del problema de la vivienda y diseñar políticas públicas que respeten el equilibrio constitucional entre derechos individuales e intereses colectivos.
En un contexto marcado por la inflación normativa y por la creciente tensión entre el derecho a la vivienda y el derecho de propiedad, la sistematización del Derecho de la vivienda constituye una tarea necesaria para restablecer la coherencia del sistema jurídico, tarea en la que la universidad pública está llamada a desempeñar un papel especialmente relevante.

Conclusión
La crisis de la vivienda exige abandonar respuestas normativas fragmentarias y abordar el fenómeno desde una perspectiva jurídica, económica e institucional integrada. Trasladar al propietario privado el coste de la política pública de vivienda mediante restricciones crecientes al derecho de propiedad no constituye una solución estructural y puede erosionar gravemente la seguridad jurídica. Precisamente por ello, resulta imprescindible reconstruir un debate más riguroso sobre el régimen jurídico de la vivienda. El Tratado de Derecho de la Vivienda se sitúa en ese esfuerzo de sistematización, ofreciendo una visión integral del fenómeno residencial y contribuyendo, desde la investigación universitaria, a la formulación de políticas públicas más coherentes y respetuosas con el equilibrio constitucional entre el derecho a la vivienda y el derecho de propiedad.

(1) El trabajo se enmarca en las actividades realizadas como miembro del Instituto de Derecho Europeo e integración regional (IDEIR) de la Universidad Complutense y en el Proyecto de investigación I+D La protección jurídica de la vivienda habitual. Un enfoque global y multidisciplinar, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación (PID 2021-124953NB-100) y del que soy investigadora principal.
(2) GIMÉNEZ LARRAZ, B., “Report on the housing crisis in the European Union with the aim of proposing solutions for decent, sustainable and affordable housing”, (2025/2070(INI)) Special Committee on the Housing Crisis in the European Union. A10-0025/2026. European Parliament, 24/02/2026.
(3) INE, Índice de Precios de Vivienda (IPV).
(4) LAJER BARÓN, A., LÓPEZ RODRÍGUEZ, D. y SAN JUAN, L., “El mercado del alquiler de vivienda residencial en España: evolución reciente, determinantes e indicadores de esfuerzo”, Documentos Ocasionales, nº 2433.
(5) COMISIÓN EUROPEA, “The European Affordable Housing Plan”, Strasbourg, 16.12.2025.
(6) El stock del alquiler se desploma a doble dígito en las zonas declaradas tensionadas: Pamplona pierde el 26% de su oferta y A Coruña el 21%.
(7) https://www.boe.es/biblioteca_juridica/publicacion.php?id=PUB-PB-2025-382.
(8) Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Zaragoza.

Palabras clave: Derecho a la vivienda, Derecho de propiedad, Políticas de vivienda, Plan Europeo para la Vivienda Asequible, Crisis de accesibilidad a la vivienda, Mercado inmobiliario, Seguridad jurídica.
Keywords: Right to housing; property rights; housing policy; proportionality; housing policy; European Affordable Housing Initiative; housing affordability crisis; housing market; legal security.