FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO Y REFORMAS PENDIENTES

Son muchas las expectativas suscitadas por la labor que puede desempeñar el Congreso esta legislatura. Por fin y de forma algo aparatosa, ha arrancado sin una mayoría absoluta, por lo que se prevén negociaciones de las leyes con los grupos. Se presume también que esto dotará de viveza a un Congreso de los Diputados caracterizado entre 2011 y 2015 por ser una cámara mortuoria más que una cámara parlamentaria. Puede ser que ocurra, y que el Congreso recupere el pulso político y su lugar central en la vida política, pero en realidad, sería el momento de acometer reformas estructurales: no se trata sólo de que el Congreso reviva ahora un poco, gracias a la aritmética y su coyuntura, sino de dotarle de herramientas para que desempeñe bien sus funciones y su papel institucional.
Estas funciones son: legislar, controlar al Gobierno y albergar el debate político. Si pensamos cómo se realizan cada una de ellas en la actualidad, nos daremos cuenta fácilmente de la necesidad de reformar la institución, algo relativamente sencillo de hacer cambiando el Reglamento. Sin embargo, lo cierto es que en los últimos 30 años no se ha acometido una reforma en profundidad, hasta el punto de que contiene incluso elementos residuales de las Cortes franquistas. El porqué está claro: un Congreso maniatado y limitado en sus funciones resulta muy conveniente cuando uno está en el Gobierno. Esta lógica de desdén hacia el papel de la institución en sí es una de las que entró en crisis a partir de 2011 y obliga a actuar si queremos, no sólo que la ciudadanía recupere la confianza en la institución, sino sobre todo tener una democracia digna de ese nombre, cuyo centro neurálgico sea un Parlamento vivo y con historias que contarle a sus representados.

"La mesa del Congreso debería tener potestad para rechazar un proyecto de ley si no cumple con unos requisitos elementales"

La realidad es que el Congreso no funciona bien en ninguna de sus funciones fundamentales. Legisla, obviamente, pero la calidad de las leyes resulta mejorable, hasta el punto de que el Consejo de Estado ha llamado la atención en distintos informes sobre esta pérdida de calidad. El proceso legislativo en sí debería ser menos opaco y más independiente del Gobierno. ¿Qué se puede hacer al respecto? Como casi siempre, un cambio en los incentivos mejoraría sustancialmente la situación. Una gran mayoría de leyes comienzan su tramitación a instancias del Gobierno, como proyecto de ley. Ese proyecto debe llegar al Congreso con una memoria de impacto normativo, una serie de dictámenes e informes, que a menudo resulta incompleta o deficiente, o adolece de un sinfín de defectos más. ¿Cómo evitar esto? Muy sencillo: dándole potestad a la mesa del Congreso para rechazar un proyecto de ley si no cumple con unos requisitos elementales. Resulta fundamental que ese primer texto alcance unos estándares de calidad mínimos, pues si no lo hace, será muy difícil corregirlo después. Esa exigencia, además, le recordaría al Gobierno que el Congreso es una cámara autónoma y no está ahí para convertirse en el eco de sus iniciativas, lo cual tiene un valor político fundamental. También mejoraría la calidad de las leyes el nombramiento de un relator para cada proyecto, un diputado que se hiciera responsable -con su nombre y apellidos- del resultado final de una ley. Debería darse a la tramitación unos plazos razonables y previsibles, para evitar lo que sucede ahora con frecuencia: el Gobierno inicia la tramitación de una ley, que puede dormir en prórrogas de plazos durante seis u ocho meses, para a continuación sacarla del cajón y meterla en una carrera acelerada sólo porque conviene políticamente al Gobierno. Ni acelerones ni frenazos son buenos a la hora de legislar, pero lo que por encima de todo resulta nefasto es que se impongan la arbitrariedad y el capricho del Gobierno. En ocasiones sucede asimismo que el número de enmiendas a un proyecto desfigura el objeto inicial sobre el que se legisla. Pues bien, habría que prever una limitación a las enmiendas o la previsión de que ese proyecto diferente diera lugar a una nueva tramitación, para evitar la confusión y la utilización espuria de la tramitación de una ley con fines distintos a los previstos.
Hay infinidad de pequeños cambios que contribuirían a mejorar la calidad legislativa, pero además existe la necesidad de recuperar la confianza ciudadana en la labor de sus legisladores. Es necesario introducir una total transparencia en la tramitación de las leyes, incluyendo la llamada “huella legislativa”, que nos informe, en cada tramitación de una ley, de quiénes han sido los diputados de cada grupo ponentes en ella (esta información ya se da actualmente), y también: con quiénes se han reunido en su elaboración, ya sea en calidad de expertos o de grupos de interés, qué enmiendas introduce cada grupo, a instancias de quién, y un largo etcétera que, en suma, permita seguir el recorrido de una ley desde su comienzo a su fin e implicar a la ciudadanía interesada en los distintos estadios de su tramitación.

"Es necesario introducir una total transparencia en la tramitación de las leyes, incluyendo la llamada 'huella legislativa'"

Por último, algo que suele pasar desapercibido y que cada vez resulta más acuciante. En el mundo de hoy, inmersos como vivimos en el torrente de información y datos, resulta humanamente imposible que un diputado tenga la capacidad de procesar toda esa información de forma adecuada, para gozar del mayor conocimiento posible a la hora de intervenir en la tramitación de una ley. Teniendo en cuenta que un diputado, además de ese trabajo legislativo, debe reunirse con sus representantes y, en general, con quien se lo solicite; debe participar en mítines y actos de partido; debe atender a los debates plenarios; debe viajar por su circunscripción y, a ser posible, por el país; debe leer la prensa diariamente… Las posibilidades de que pueda estudiar un tema en profundidad, siendo honestos, no son muchas. Por ello, el Congreso debería gozar de un servicio de estudios propio, independiente, que emitiera informes institucionales, no sólo de carácter jurídico, como ya hacen los letrados, sino también de carácter económico, social, medioambiental, cultural, ético, y en fin, que proporcionara al diputado un criterio aquilatado a la hora de tomar decisiones. El hecho de que ese servicio de estudios trabajara solamente para el Congreso garantiza también la información y el criterio independiente de sus informes, al contrario de lo que ocurre ahora, cuando muchos de los documentos de que se disponen en la institución están sesgados por proceder del Gobierno.

"El Congreso debería gozar de un servicio de estudios propio, independiente, que emitiera informes institucionales y que proporcionara al diputado un criterio aquilatado a la hora de tomar decisiones"

En cuanto a la función de control al Gobierno, resultaría muy sencillo mejorarla, con apenas dos o tres pequeñas reformas, pues en la actualidad este control es insoportablemente leve. Para que los lectores se hagan una idea, la sesión de control al Gobierno de los miércoles se basa en preguntas presentadas seis días antes -si hubiera un tsunami en la costa de Almería se permitiría quizá cambiar alguna-, sobre las cuales un equipo de funcionarios del ministerio correspondiente escribe un par de folios que el presidente del Gobierno lee en el Pleno. A los quince minutos, se marcha. Por contraste, el primer ministro británico o el danés responden a preguntas parlamentarias espontáneas entre 45 minutos y una hora. Solo con que la mitad de las preguntas al presidente fueran espontáneas y que la otra mitad se pudieran presentar hasta la tarde antes ya le daríamos mucha más vida a esa sesión de control. Además habría que modificar las condiciones en que comparece el Gobierno, que siempre dispone de tiempo ilimitado, mientras el de los diputados está escrupulosamente tasado. Ni que decir tiene que el Congreso no puede en la actualidad forzar a comparecer al presidente del Gobierno, por grave que sea la situación, salvo mediante el mecanismo de la moción de censura, lo cual resulta absurdo. Así se demostró durante la crisis del famoso SMS de Rajoy a Luis Bárcenas. Todos los grupos de la oposición pedían la comparecencia del presidente, pero su mayoría absoluta la bloqueaba. A pesar de la gravedad del asunto, sólo amenazando con una moción de censura -que obviamente no iba a prosperar, pero obligaba al presidente a comparecer para dar explicaciones- fue posible que al final apareciera. Debería ser mucho más sencillo, que bastara la petición de dos grupos parlamentarios, equivalentes al menos a un tercio de los diputados, para obligar al presidente a comparecer. Y lo mismo es aplicable a la creación de comisiones de investigación. Una cosa es que la mayoría absoluta permita gobernar cómodamente y legislar a gusto. Otra cosa es que lamine el Parlamento y le impida hacer su trabajo institucional.
El episodio del ostracismo del ministro Fernández Díaz en la comisión de Peticiones ha puesto de manifiesto lo poco que se respeta esa comisión. Sin embargo, en ella se sustancia un derecho ciudadano básico aunque bastante desconocido: el derecho de petición. Esta comisión debería dejar de ser una ventanilla burocrática del estilo de las que denunciaba Larra en el siglo XIX, y ejercer como verdadero cauce de la participación política y el derecho de petición. Se podrían hacer muchísimas cosas en ella, pero para ello hace falta voluntad política. Para estimular la participación y acercar a los ciudadanos a la institución que más legítimamente los representa, también sería bueno que el Congreso dispusiera de oficinas provinciales propias -y no de los partidos, como ocurre actualmente- donde los diputados de cada circunscripción tuvieran la obligación de recibir a los ciudadanos al menos un par de tardes en semana. Y desde luego, siendo la información el estadio más elemental de participación política, habría que transparentar los millones de datos que pasan por allí, desde las nóminas y las agendas de los diputados, hasta el procedimiento legislativo con todos sus vericuetos. Suena kafkiano pero es cierto: en la actualidad ni siquiera un diputado en viaje oficial puede saber cuánto cuesta ese viaje que está realizando con cargo al erario. Resulta imprescindible para adaptar la institución al mundo de hoy, un equipo de programadores y creadores de software que convierta todos los datos en información digerible y la difunda en redes sociales. No puede ser que el principal altavoz de la Cámara siga siendo un Diario de Sesiones que no lee nadie, salvo los historiadores años después o sus señorías más vanidosas.

"Solo con que la mitad de las preguntas al presidente fueran espontáneas y que la otra mitad se pudieran presentar hasta la tarde antes ya le daríamos mucha más vida a la sesión de control al Gobierno"

La función más política del Congreso es albergar el debate, algo desde mi punto de vista tan importante o más que las otras dos. La vida política de un país, sus discursos, su narrativa como sociedad, lo que se cuenta a sí misma respecto a lo que es y a lo que quiere ser, debe articularse en dos o tres sitios. Los periódicos son uno, pero otro, sin duda es el Congreso: su función representativa consiste en ejercer de puente entre la gente y el Gobierno, y por tanto, está obligada a tener un oído hacia arriba y otro hacia abajo. Cuando ese recorrido funciona, un país funciona. Si los debates fueran realmente tales y dejaran de ser una sucesión de monólogos, estoy segura de que le interesarían a mucha más gente y se podría lograr hacer del Congreso algo atractivo, que albergara la discusión rigurosa de políticas públicas tan difícil de encontrar en los medios de comunicación. Para ello, bastaría con eliminar el corsé a los debates. Debería haber más libertad a la hora de pedir la palabra. Ya casi nunca lo hace un diputado individual, sino el portavoz del grupo, aunque en otras épocas se hacía, ¿por qué? Un debate libre entre diputados formados y con su propio criterio -se supone- podría enriquecerse y ser más vivo si se permitieran intervenciones breves y espontáneas, y sobre todo si se eliminara ese privilegio del Gobierno de intervenir cuanto y cuando quiera en cualquier debate.

"Si los debates fueran realmente tales y dejaran de ser una sucesión de monólogos le interesarían a mucha más gente y se podría hacer del Congreso algo atractivo que albergara la discusión rigurosa de políticas públicas"

Un último cambio imprescindible hay que llevarlo a cabo en la Comisión Mixta para la UE. Durante la crisis se ha sentido especialmente cuán lejos está Bruselas. Lo cierto es que las políticas europeas se deciden casi siempre en los Consejos Europeos, donde participa nuestro presidente del Gobierno. Pero es inevitable sentir la distancia de las instituciones europeas si el rescate al sistema bancario español no se debate en el Congreso de los Diputados y sí en el Bundestag, como en efecto ocurrió. La relación del Congreso con Bruselas ha de ser mucho más estrecha, y para ello sería necesario que dicha comisión fuera legislativa -lo que le dotaría de autonomía-, que se dejaran de debatir allí los informes de subsidiariedad -una pesadilla burocrática y técnica- y que se convirtiera en el lugar natural de comparecencia frecuente de comisarios, eurodiputados y, en fin, en la caja de resonancia nacional de toda la actividad política y legislativa de Bruselas.
Son muchas más las reformas que necesita el Reglamento del Congreso, algunas nada insignificantes, como los nombramientos de los órganos constitucionales y otros organismos o entes. Todas ellas son cuestiones vitales para la democracia española. Creo que en esta legislatura nos estamos jugando mucho más de lo que se ve. No sólo se trata de que la nueva composición parlamentaria consiga suavizar tal o cual ley -la reforma laboral o la Ley mordaza-, creo que es el momento crucial para modificar las reglas del juego. Solo de esa modificación saldrá una democracia regenerada cuya solidez puede persistir mucho más que una legislatura e impulsar el progreso de nuestro país durante una generación.

Palabras clave: Congreso, Reforma, Democracia.
Keywords: Congress, Reform, Democracy