DERECHO FISCAL

La cuestión de inconstitucionalidad que da lugar a la STC 13/2026, de 12 de febrero, tiene su origen en un procedimiento seguido ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla, en el que se planteaba la adecuación al artículo 31.1 de la Constitución del sistema de determinación de la base imponible mediante el valor de referencia. El supuesto de hecho partía de una transmisión onerosa en la que el contribuyente había consignado un valor inferior al de referencia fijado por la Dirección General del Catastro (DGC), procediendo la Administración a liquidar el tributo tomando como base este último. La diferencia entre ambas magnitudes -esto es, entre el precio efectivamente satisfecho y el valor normativo aplicado- constituía el núcleo de la controversia, al suscitar la duda de si podía considerarse conforme con el principio de capacidad económica la imposición sobre un valor ajeno a la realidad concreta de la operación.

El órgano judicial promovente entendió que la aplicación automática del valor de referencia, sin un procedimiento previo de comprobación individualizada, podía implicar la tributación por una riqueza no efectivamente manifestada, lo que le llevó a elevar la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad. La resolución del Tribunal Constitucional, cuyo fallo valida el sistema, despeja formalmente la duda planteada; mas entraña un debate de mayor alcance en torno a los límites constitucionales de los métodos de cuantificación objetiva de la base imponible.
La disposición final tercera del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (LCI), regula la forma en que la DGC habrá de determinar el controvertido valor de referencia. Un elemento adicional que incide en la solidez del modelo reside en la remisión que la citada disposición final efectúa a un ulterior desarrollo reglamentario en lo atinente a los procedimientos que deberán observarse para la fijación del mencionado valor. Esta técnica de remisión, si bien resulta en sí misma problemática desde la perspectiva del principio de reserva de ley en materia tributaria -extremo que se aborda a continuación-, adquiere una especial relevancia toda vez que dicho desarrollo ni tan siquiera se había producido al momento de publicarse la sentencia.
Para el Tribunal, la estimación de la base imponible por aplicación del valor de referencia constituye “una legítima opción que pretende someter a tributación la intrínseca capacidad económica puesta de manifiesto con la operación traslativa y no tan solo la extrínseca. Busca gravar así la capacidad económica más aproximada al valor del bien y no al que las partes, a su arbitrio, hayan decidido formalmente exteriorizar a través del ‘precio o contraprestación’ pactado o del ‘valor declarado’, evitando dejar a la voluntad de las partes la intensidad con la que se cumpliría en cada caso con el deber constitucional de contribuir”, avalando que el legislador haya decidido “seguir sometiendo a tributación, con carácter general, la manifestación de capacidad económica derivada de la adquisición de un bien por su ‘valor’, el que ontológicamente posee, y no por el ‘precio’, el pactado libérrimamente, aunque acotándolo ahora al de ‘referencia’ (al mercado) en lugar de condicionarlo al ‘real’”.

“La existencia misma del valor de referencia como instrumento de cuantificación no tiene por qué resultar siempre y en todo caso contraria a los principios más básicos del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos”

Empero, el propio Tribunal, reproduciendo el contenido de la ley, reconoce que “cuando un bien inmueble no tenga asignado un ‘valor de referencia’ (o no pueda ser certificado por la Dirección General del Catastro) o cuando el ‘valor declarado’ por los interesados o el ‘precio o contraprestación’ pactados sean superiores, se tomará como base imponible la mayor de las siguientes magnitudes: en el primer caso, el valor declarado por los interesados, el precio o contraprestación pactados o el valor de mercado; y, en el segundo, el ‘valor declarado’ o el ‘precio o contraprestación’ pactados (art. 10.2 LITP)”, de lo que se desprende, al menos incidentalmente, que la fijación del citado valor no necesariamente ha de responder al pretendido valor ontológico del bien.
Desde una perspectiva técnico-jurídica, la configuración normativa consistente en determinar la base imponible por referencia a la mayor de diversas magnitudes vinculadas al hecho imponible no resulta novedosa, pudiendo identificarse otros supuestos -también controvertidos- como los previstos en el artículo 37.1 de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. No obstante, en el caso que nos ocupa, lo verdaderamente significativo reside en la argumentación empleada para sostener su adecuación constitucional. En efecto, aun admitiendo la posibilidad de que el valor fijado por las partes intervinientes en una transmisión pudiera no reflejar la realidad económica de la operación, el Tribunal parece otorgar a esta circunstancia un alcance generalizado que, en la práctica, aproxima su razonamiento a una presunción de infravaloración para aquellos supuestos en los que el precio pactado sea inferior al valor de referencia, y tiene por resultado la consagración de una innecesaria y excesiva restricción del margen de autonomía de la voluntad en la fijación del precio.
El Tribunal considera que la intensidad del deber de contribuir no debe quedar al arbitrio de las partes pues, sin descartar la falta deliberada a la verdad con el ánimo de defraudar, el desconocimiento del mercado o, en definitiva, la necesidad perentoria de liquidez, entiende que “simplemente nos hallamos ante una modificación del elemento cuantificador del hecho imponible a los efectos de buscar el precio más probable de venta entre dos partes independientes, sin que la norma ponga en duda el ‘precio o contraprestación’ fijado por las partes”.
Pues bien, en primer lugar, la apelación al eventual ánimo defraudatorio como elemento justificativo del método de cuantificación suscita serias dudas desde una perspectiva sistemática. Las situaciones en que las partes pudieran fijar un precio artificialmente reducido con la finalidad de erosionar la base imponible constituyen, por definición, supuestos patológicos del sistema, frente a los cuales, además, el ordenamiento ya prevé mecanismos específicos de reacción, tanto en el plano de la comprobación e inspección como en el ámbito sancionador. Elevar este tipo de conductas excepcionales y minoritarias en la práctica a categoría justificadora de un método general de determinación de la base imponible supone, de hecho, construir una regla sobre la base de la anomalía, desdibujando la distinción entre supuestos de fraude y situaciones ordinarias de tráfico jurídico.

“La constitucionalidad de la técnica no puede desligarse de su capacidad para reflejar, con un grado razonable de aproximación, la realidad económica que pretende gravar”

En segundo término, la valoración de supuestos no ilícitos -como el desconocimiento del mercado o la perentoria necesidad de liquidez- tampoco parece ofrecer un fundamento sólido para la solución alcanzada. En tales casos, la fijación de un precio inferior al que podría considerarse medio o real no responde a una voluntad de elusión, sino a circunstancias económicas concretas que forman parte de la realidad del mercado. Particularmente, la necesidad urgente de liquidez no constituye una manifestación de capacidad económica, ni siquiera en su dimensión potencial, sino precisamente lo contrario: una situación que revela una restricción de recursos. Pretender corregir estas circunstancias mediante la imposición de un valor normativo superior implica gravar una capacidad económica inexistente o, en el mejor de los casos, meramente hipotética.
Por último, el razonamiento resulta aún más cuestionable en aquellos supuestos en los que el valor de referencia no solo pudiera apartarse del precio declarado, sino que lo hiciera de manera manifiestamente desproporcionada en atención a las características específicas del bien. La propia lógica del sistema de valoración masiva conlleva la posibilidad de desviaciones significativas respecto de la realidad individualizada, bien sea por el estado de conservación del inmueble, su localización concreta o cualquier otra circunstancia relevante no captada por los modelos de cálculo. En estos casos, la fijación de un valor predeterminado que puede no reflejar fielmente la realidad económica del inmueble no solo tensiona los principios de capacidad económica y justicia tributaria, sino que introduce un elemento de arbitrariedad difícilmente conciliable con las exigencias constitucionales que deben presidir la determinación de la base imponible.
Emerge en este punto la problemática suscitada por la remisión reglamentaria que opera en la disposición final tercera de la LCI, cuyo desarrollo resulta a todas luces contrario al principio de reserva de ley en materia tributaria. Como se desprende de la propia doctrina del Tribunal Constitucional, la reserva de ley no se agota en la definición formal de los elementos estructurales del impuesto, sino que exige un grado suficiente de predeterminación normativa que permita delimitar, con la necesaria certeza, el alcance de la obligación tributaria. En este sentido, el empleo de técnicas de remisión normativa resultaría admisible siempre que no supusiera una deslegalización material de aspectos sustantivos cuya configuración correspondiere al legislador. Resulta, por ello, particularmente significativo que, aun reconociendo la centralidad del principio de reserva de ley en este ámbito, el Tribunal no extraiga de esta circunstancia consecuencia alguna desde la perspectiva de su control constitucional, limitándose a considerar suficiente la habilitación legal prevista; extremo reiterado por la doctrina (1). Este tratamiento refuerza la apariencia de una aplicación flexible del principio de reserva de ley, en la que su función se ve atenuada en favor de consideraciones coyunturales.
Otro de los argumentos en los que el Tribunal fundamenta la constitucionalidad del valor de referencia es la elevada litigiosidad asociada al valor real, así como la necesidad de preservar la eficacia de la actuación administrativa en interés de la seguridad jurídica. Desde esta perspectiva, la implantación de un método de estimación objetiva podría postularse como una solución idónea para superar las ocasionales dificultades operativas sufridas por los procedimientos de gestión tributaria en este ámbito. No obstante, esta aparente razonabilidad se diluye toda vez que el propio Tribunal sostiene la existencia de un método de estimación directo alternativo que se emplearía, precisamente, por medio tanto de la solicitud de rectificación de la autoliquidación, como a través de la interposición de un recurso de reposición o una reclamación económico-administrativa. De este modo, el sistema desplaza la conflictividad desde una fase de determinación de la base imponible hacia la fase de revisión, configurando un modelo en el que la reducción de la litigiosidad se apoya, paradójicamente, en la generalización del recurso como vía ordinaria de ajuste del tributo.

“Resulta difícilmente conciliable con los principios de justicia tributaria y capacidad económica la validación de un modelo que admite como base imponible un valor que podría resultar manifiestamente inadecuado en el caso concreto, ya sea por el estado real del bien o por eventuales desviaciones en los parámetros empleados para su determinación”

Ello se encuentra íntimamente relacionado con otro de los aspectos abordados por la sentencia que bien merece una consideración específica: la denominada legislación reactiva. Como es sabido, la evolución normativa operada por la Ley 11/2021 no puede desligarse del contexto jurisprudencial previo; particularmente, de la doctrina del Tribunal Supremo que venía rechazando el empleo de coeficientes multiplicadores sobre el valor catastral, y exigiendo la realización de actuaciones individualizadas encaminadas a la fijación del valor de los inmuebles. El Tribunal Constitucional, sin embargo, descarta que dicha reacción normativa pueda ser interpretada como un intento de eludir la jurisprudencia previa, encuadrándola dentro del legítimo margen de actuación del legislador en el ámbito del que denomina diálogo entre Poderes. Ahora bien, sin cuestionar en abstracto la licitud de este tipo de intervenciones, lo cierto es que la intensidad de la respuesta normativa y su efecto práctico evocan supuestos en los que la legislación no se limita a corregir disfunciones detectadas, sino que redefine los parámetros mismos sobre los que aquellas se habían construido. En este sentido, no resulta indiferente el hecho de que las modificaciones normativas introducidas por la misma Ley 11/2021 ya habían despertado suspicacias con anterioridad en lo relativo a otros ámbitos como, verbigracia, la alteración de las potestades administrativas en el marco del procedimiento inspector.
Con todo, conviene precisar que la existencia misma del valor de referencia como instrumento de cuantificación no tiene por qué resultar siempre y en todo caso contraria a los principios más básicos del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Un sistema de valoración objetiva puede encontrar encaje constitucional siempre que sus parámetros respondan a criterios normativos suficientemente definidos, transparentes y verificables; y, sobre todo, siempre que su aplicación no venga impuesta de forma automática y desvinculada de las circunstancias y condiciones concretas del bien inmueble objeto de valoración. La constitucionalidad de la técnica no puede desligarse de su capacidad para reflejar, con un grado razonable de aproximación, la realidad económica que pretende gravar.
En definitiva, lo expuesto lleva a concluir que, pese al sentido del fallo y sin perjuicio de este, resulta difícilmente conciliable con los principios de justicia tributaria y capacidad económica la validación de un modelo que admite como base imponible un valor que podría resultar manifiestamente inadecuado en el caso concreto, ya sea por el estado real del bien o por eventuales desviaciones en los parámetros empleados para su determinación. La asunción de esta posibilidad no solo tensiona los límites del artículo 31.1 de la Carta Magna, sino que introduce un elemento de potencial arbitrariedad en la aplicación del tributo al desvincular la carga fiscal de la realidad económica efectivamente manifestada, produciendo una suerte de traslación del principio de capacidad económica desde una lógica de realidad hacia una configuración normativa fundada en valores genéricos y estimativos.

(1) Marín-Barnuevo Fabo, Diego y Herrero de Egaña Espinosa de los Monteros, Juan Manuel (2026), “La criticable declaración de constitucionalidad del valor de referencia: STC 13/2026, de 12 de febrero”, Revista Técnica Tributaria, n.º 152, Sección de Análisis de jurisprudencia nacional y doctrina administrativa, Primer trimestre de 2026.

Palabras clave: Capacidad económica, Valor de referencia, Base imponible.
Keywords: Economic capacity, Reference value, Taxable base