COVID-19

Uno de los efectos más devastadores de la gravísima crisis sanitaria, social y económica de la Covid 19 es el alarmante incremento de la pobreza, profundizando la tendencia a la proletarización de la clase media iniciada durante la anterior crisis y el retroceso en la redistribución de la renta, que entre otros autores evidenció Piketty.

Según datos de Eurostat referidos a 2018, el coeficiente de Gini, el índice más fiable para medir la redistribución de la renta, en España fue casi 3 puntos superior a la media de la UE. Y los ingresos del 20% de los hogares españoles de renta más baja representaban solo una sexta parte de aquellos de renta más alta, frente a la quinta en la UE.
Y las personas en riesgo de pobreza severa y relativa rondaban los 11 millones (12 según CRUZ ROJA). Según estudios muy recientes de CARITAS y FOESSA y de OXFAM-INTERMON han sido casi un millón los nuevos pobres originados por esta crisis, la mayoría con contratos precarios, mujeres y extranjeros, y en sectores como hostelería y servicio doméstico. Y UNICEF estima que en España uno de cada tres niños son pobres.
Un arma fundamental para combatir tan triste situación ha sido el ingreso mínimo vital (IMV), creado por el RDL 20/2020 de 29 de mayo (RDL).

Antecedentes
Su antecedente más remoto es el Impuesto Negativo sobre la Renta. Vieja idea de Cournot, teorizada en los años 60 del siglo pasado por el matrimonio Friedmann (fundamentalmente) y James Tobin, hoy más conocido por la tasa sobre operaciones bursátiles de reciente implantación en España. Se trataba de un complemento de renta provisto por el Gobierno a través del sistema fiscal a favor de personas por debajo de determinado nivel de ingresos. Beneficiaría a toda la población. En los contribuyentes de altas rentas revestiría forma de deducción, y en los demás de devolución de impuestos o renta monetaria. Su implantación práctica fue escasa.
La renta mínima universal es una idea atribuida a Thomas Paine en su obra Justicia Agraria, publicada a fines del siglo XVIII, aunque posteriormente ha tenido valedores tan ilustres como Hayek.
El pionero en implantar un ingreso mínimo a favor de toda la población fue el Estado norteamericano de Alaska, que en 1976 lo implementó con cargo a los beneficios del petróleo como compensación a su explotación. Otra potencia petrolera, Irán, sería el siguiente, al reconocer en 2011 una prestación equivalente al 29% de la renta mediana del país, 1,5 $ diarios por cada miembro de la familia. Por el contrario Suiza, reliquia de democracia directa, lo rechazó por amplia mayoría en referéndum convocado el 2016.

“El IMV garantiza un nivel mínimo de renta cubriendo la diferencia entre los recursos disponibles de sus beneficiarios y la renta garantizada por la norma”

En la UE, tras la primera gran crisis económica del siglo XXI se produjo una verdadera explosión. Tras la aprobación en 2017 por su Consejo Económico y Social del Pilar Europeo de los Derechos Sociales, cuyo artículo 14 menciona el derecho a percibir una renta mínima, y del Dictamen de 2019 sobre una Directiva de Renta Mínima, casi todos los Estados miembros lo implantarían, oscilando entre los 500 € por hogar de Grecia y la República Checa y los 2035 de Dinamarca. Incluso un país tan poco partidario de estas medidas como Estados Unidos, aprobó una prestación temporal de 1200 $ por persona en plena pandemia. Un factor fundamental para su implantación es el avance galopante de la digitalización y el teletrabajo durante la crisis, que con la aplicación de la Inteligencia Artificial, reducirá considerablemente el empleo.
La cuestión es sustituir las anteriores ayudas parciales y condicionadas por una prestación universal e incondicional al mínimo coste posible.
Sin embargo, los estudios empíricos realizados no han evidenciado una mejora redistributiva clara, aunque sí variaciones en función de los colectivos afectados. Las implicaciones tributarias resultan decisivas al respecto (1).
En España, aparte del subsidio de desempleo regulado por el RD 625/1985, y otros extraordinarios, y de la renta activa de inserción creada por RD 1369/2006, así como algunas prestaciones temporales no contributivas gestionadas por la Seguridad Social, serían las Comunidades Autónomas (CCAA), en base a sus competencias sobre Asistencia Social reconocidas por el artículo 148.1.20ª CE, las que ante la inacción deliberada del Estado, actuarían a través de una doble vía:
- El Programa de Empleo Agrario (PROFEA), anterior PER, implantado en 1986. Se trata de subsidios de desempleo para jornaleros, cumpliendo un mínimo de 35 peonadas (que los agricultores pretenden reducir a 20). La prestación consiste en 430 € durante seis meses. Rige en varias Comunidades Autónomas e intervienen las Diputaciones Provinciales.
- Y, sobre todo, las rentas mínimas de inserción de carácter permanente, que van desde los 644,49 € de mínimo del País Vasco y más de 72.000 titulares (cobertura prácticamente total) a los 400 de Madrid, y 300 de Ceuta. Y las cuantías máximas por hogar oscilan entre 1.221,60 de Navarra y 420 € de Ceuta.

“Sus destinatarios pueden ser personas individuales o unidades de convivencia”

Algunos autores, como Monereo, han tildado este modelo de descentralizado y desvertebrado, ante la ausencia de una red social nacional de protección, mejorable en todo caso por regulaciones autonómicas. Por eso su implantación resultaba obligada, como ha sostenido don Emilio Lamo de Espinosa en su magnífico artículo publicado recientemente en esta Revista (2).

Problemas
Los principales problemas que plantean los especialistas, algunos de ellos contrarios al IMV, son los siguientes:
- Coste. Impacto sobre el gasto público. En España, se ha cifrado en unos 3.000 millones €. Coste no excesivo, ante el colosal esfuerzo financiero desplegado por el Sector Público para mitigar los efectos de la pandemia.
- Fraude. Aunque podría reducirse con una regulación rigurosa y una inspección eficaz.
- Naturaleza. Debería encuadrarse entre las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, sin formar parte de los Presupuestos del Estado o Comunidades Autónomas.
- Integración con otras prestaciones. Sería conveniente, para simplificar su gestión y mitigar el fraude.
- Posible desincentivación del trabajo. Y también el riesgo de que sus perceptores se integren en la economía sumergida, ahora denominada “informal”, cuya dimensión en España cifran diferentes estudios entre el 20 y 25% del PIB, lo cual supone más del doble que en Francia o Italia. Por Comunidades Autónomas, Extremadura y Andalucía se sitúan a la cabeza, y Madrid en la cola. Aunque también se ha sostenido que la cobertura de las necesidades básicas favorecería el rechazo de trabajos precarios y fraudulentos.
- Efecto llamada de inmigrantes. Ya existen indicios de su producción en alguna Comunidad Autónoma. Técnicamente, tiene una solución sencilla: exigir un periodo mínimo de residencia legal.

Regulación
Ya anticipé que la regulación del IMV está contenida en el RDL 30/2020. Fue convalidado con el voto favorable de la totalidad de los Grupos Parlamentarios del Congreso, algo que bordea el milagro en el periodo de elevada polarización política y escaso consenso que vivimos y que demuestra su carácter imprescindible en estas circunstancias. De hecho, la UE lo venía exigiendo desde 2014. A consecuencia del apresuramiento y escaso rigor técnico de los que adolece la normativa española reciente, se modificó por los RRDDLL 25/2020 de 3 de julio, 28/2020 de 22 de septiembre y 30/2020 de 29 de septiembre. Y todavía se encuentra pendiente de desarrollo reglamentario.

“El IMV posee carácter indefinido y aspira a constituir una Red de protección que permite el tránsito de la exclusión social a la participación en la sociedad”

Características

Se configura como un derecho subjetivo a una prestación económica de la Seguridad Social, de naturaleza no contributiva, en desarrollo del artículo 41 CE, sin perjuicio de las ayudas que dentro de sus competencias establezcan las Comunidades Autónomas.
Sus rasgos esenciales son los siguientes:
- Garantiza un nivel mínimo de renta, cubriendo la diferencia entre los recursos disponibles de sus beneficiarios y la renta garantizada por la norma.
- Sus destinatarios pueden ser: personas individuales o unidades de convivencia, que antiguamente se denominaban familias.
- Posee carácter indefinido, mientras subsista la vulnerabilidad económica de sus beneficiarios.
- Aspira a constituir una Red de protección que permite el tránsito de la exclusión social a la participación en la sociedad.
- Será intransferible e inembargable, salvo lo dispuesto en la Ley General de la Seguridad Social.

Beneficiarios
Se contemplan dos supuestos. Personas de edad comprendida entre 23 y 65 años, no beneficiarias de una pensión de jubilación o prestación de servicio residencial, salvo víctimas de violencia de género o trata de seres humanos o explotación sexual. Ya vivan solas o compartan domicilio con una unidad de convivencia, aunque sin integrarse en ella.
El segundo es la unidad de convivencia, constituida por todas las personas que residan en un mismo domicilio, unidas por matrimonio, parejas de hecho con dos años de antelación y cinco de convivencia, y unidas por relaciones de consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado, con determinadas excepciones.
Los requisitos para acceder al ingreso son tres:
- El esencial es que estas personas padezcan vulnerabilidad económica, entendiendo por tal haber obtenido durante el ejercicio anterior unos ingresos mensuales inferiores al menos 10 € al nivel de renta garantizado por la norma para cada supuesto. No se computan salarios sociales, rentas mínimas de inserción de las Comunidades Autónomas ni becas y otras ayudas públicas como las prestaciones de desempleo percibidas como pago único.
También se excluyen los titulares de patrimonios por encima del triple de la renta garantizada y los administradores de sociedades mercantiles activas.

“El IMV resulta compatible con las rentas de trabajo y la actividad económica por cuenta propia”

- El segundo requisito trata de imposibilitar el ya referido efecto llamada. Consiste en exigir la residencia legal y efectiva en España, continuada e ininterrumpida de al menos un año inmediatamente anterior a presentar la solicitud del IMV, con la excepción de menores, y víctimas de trata y violencia de género.
- Y el tercero haber solicitado las pensiones y prestaciones públicas que se determinen reglamentariamente.
El IMV resulta compatible con las rentas de trabajo y la actividad económica por cuenta propia, con objeto de no desincentivar la participación de este colectivo en el mercado laboral. Podrán establecerse por vía reglamentaria supuestos excepcionales de superación de los límites sin pérdida del derecho, con especial atención a discapacitados y familias monoparentales. También se contempla la concesión del “Sello de Inclusión Social” a empresas y entidades que contribuyan al tránsito perseguido por el RDL, con beneficios en materia de contratación pública.
Se trata de una normativa confusa y prolija, con serias dudas interpretativas, lo cual, dadas las condiciones del colectivo afectado, resulta preocupante. Otro rasgo negativo es su carácter restrictivo. Quizá la inquietud por el fraude, más propia de la normativa tributaria que de la protección social, haya pesado demasiado. La normativa reglamentaria debería rebajar las exigencias del RDL conforme a ese adagio judicial penal, consecuencia del principio in dubio pro reo, de que es mejor absolver a un culpable que condenar a un inocente.

Acción protectora
La prestación económica se hará efectiva mensualmente. Y consistirá en la diferencia entre la renta garantizada, que coincidirá con las pensiones no contributivas fijadas anualmente en la Ley de Presupuestos que para 2020 ascenderá a 5.538€ (461,50 al mes) y el conjunto de todas las rentas e ingresos (¿acaso las rentas no son ingresos?) de la persona beneficiaria, siempre que la cuantía resultante sea igual o superior a 10 € mensuales. Esto para las personas que vivan solas.
Si se trata de una unidad de convivencia, la cuantía anterior se incrementará en un 30% por cada miembro adicional a partir del segundo, hasta un máximo del 220% (1.015,37 € mensuales). Y si estamos ante una unidad de convivencia monoparental, se sumará un complemento del 22% sobre la renta garantizada. Complemento que se extiende a supuestos de padres, abuelos, guardadores o acogedores, si uno de ellos tuviese reconocido un grado 3 de dependencia, incapacidad permanente absoluta o gran invalidez, y a las mujeres víctimas de violencia de género.

“Se trata de una normativa confusa y prolija, con serias dudas interpretativas, lo cual, dadas las condiciones del colectivo afectado, resulta preocupante”

El derecho a percibir el IMV nace el primer día del mes siguiente a la fecha de presentación de la solicitud.
El pago será mensual y por transferencia. Se mantendrá indefinidamente, en tanto subsistan los motivos de su concesión, actualizándose al alza o a la baja, en función de las nuevas circunstancias de sus perceptores
Se contemplan también beneficios adicionales para los perceptores del IMV: exención del pago de precios públicos universitarios, salvo obtención de becas, así como de las aportaciones a las prestaciones farmacéuticas ambulatorias. Otro muy importante es constituir objetivo prioritario en los incentivos a la contratación aprobados por el Gobierno.

Gestión
Corresponde al INSS, excepto en territorio foral, que será gestionado por las Haciendas Forales. Esta importante excepción ha levantado voces discrepantes, como sucedió con el traspaso de la gestión económica de la Seguridad Social, acordado en febrero de 2020, aunque aplazado en su efectividad hasta el segundo semestre de 2021, ante el riesgo de vulneración del principio de unidad de caja del sistema, declarado muy tajantemente por el TC (3).
Se contemplan diversas formas de colaboración interadministrativa con otras Administraciones, incluidas Corporaciones Locales, organizaciones empresariales y sindicales y entidades del Tercer Sector de Acción Social. Y se crean dos organismos nuevos: la Comisión de Seguimiento y el Consejo Consultivo del IMV. Ha suscitado muchas críticas la falta de utilización de este mecanismo por parte del INSS durante la implantación del IMV, sobre todo con las Comunidades Autónomas, por su amplia experiencia en la materia y cuyo encaje de ambas prestaciones no ha sido satisfactoria. Si se han cruzado, como preveía el RDL, los datos -considerados el petróleo del siglo XXI- de la Agencia Tributaria y Diputaciones Forales.
No se inicia de oficio sino a instancia de parte mediante solicitud de los aspirantes a beneficiarios, aunque ante el aluvión de solicitudes (casi 1 millón frente a menos de 730.000 expedientes anuales de pensiones) y los retrasos en la tramitación, también se haya recurrido a concesiones de oficio. La nueva redacción de la DT 2ª del RDL ha fijado como plazo de presentación de solicitudes el 31 de diciembre de 2020, con efectos retroactivos al 1 de junio. Para las presentadas después de dicha fecha los efectos económicos se producirán en la fecha antes citada.

“Otro rasgo negativo es su carácter restrictivo. Quizá la inquietud por el fraude, más propia de la normativa tributaria que de la protección social, haya pesado demasiado”

La solicitud se tramita preferentemente en la Sede Electrónica del Ministerio (un 77%). De acuerdo con la tensa intervención en sede parlamentaria del Ministro don José Luis Escrivá el 7 de octubre de 2020, en la que esgrimió el gran respeto que le merece el dinero público (4), del casi millón de solicitudes, se habían tramitado 320.000, aprobándose un 28%; denegándose casi otro tanto, principalmente por incumplimiento de los requisitos de renta y patrimonio; hallándose pendiente de resolución el 45% restante por cuellos de botella producidos por razones burocráticas. Desde uno de los vicepresidentes del Gobierno y los líderes sindicales hasta Financial Times han criticado este hecho (5).
Las previsiones apuntan a que al final del 2020 se concluya el proceso, con una ratio de solicitudes admitidas de alrededor del 50%, unas 500.000 frente a las 800.000 previstas y las casi 300.000 satisfechas por las Comunidades Autónomas, lo que demuestra empíricamente la cicatería de los criterios normativos y suscita serias dudas sobre la eficacia real del IMV. Ojalá se rectifique a tiempo, la sociedad española lo necesita (6).

Bibliografía
Barcelón Cobedo, S.: Situación de necesidad económica y Seguridad Social. El Ingreso Mínimo Vital como eje de la tutela. Labos. Revista de Derecho del Trabajo y Protección Social. Volumen 1. Número 3. Getafe 2020. Páginas 173-183.
Casassas, D. y Raventós, D.: La Renta Básica en la era de las grandes desigualdades. Vilassar de Dalt. 2017.
Escrivá Belmonte, J.L.: El legado fiscal de la crisis: reformar las políticas públicas para reducir la deuda y la desigualdad. Información Comercial Española. Nº 906. 2019. Páginas 29-44.
Friedman, M. y R.: Free to choose. New York. 1980.
Geijo, F.: El Ingreso Mínimo Vital. Escritura Pública. Nº 125. Madrid. 2020.
Gimeno Ullastres, J.A.: El IMV: luces, sombras y futuro. Número de Labos citado ib. Páginas 184-195.
Gómez Frías, V. y Sánchez Chaparro, T.: Entender la Renta Básica. Madrid. 2020.
Hayek, F.: Camino de Servidumbre. (Traducción española) Madrid. 2011. Capítulo 9 “Seguridad y Libertad”. 
Intermón Oxfam: Después será demasiado tarde. Madrid. 2020.
Monereo Pérez, J.L.: La Renta mínima garantizada. De la Renta Mínima a la Renta Básica. Albacete. 2018.
Ochando Claramunt, C. y Albert Moreno, J.F.: El Ingreso Mínimo Vital: La Renta garantizada de un Estado del Bienestar incompleto. Número de Labos citado ib. Páginas 152-172.
Ortega González: El Ingreso Mínimo Vital. Valencia. 2020.
Pérez, J.A.: Renta Básica Universal. La peor de las soluciones. Madrid. 2015.
Piketty, T.: El Capital en el Siglo XXI. (Traducción española) Madrid. 2014.
Rallo, J.R.: Contra la Renta Básica. Barcelona. 2015.
Raventós, D: ¿Qué es la Renta Básica? Vilassar de Dalt. 2012.
Sala Franco, T. y Martín-Pozuelo López, A.: El Ingreso Mínimo Vital. El Sistema Español de Rentas Mínimas. Valencia 2020.
Sánchez, C: Si Tomás Moro levantara la cabeza. Número de Escritura Pública citado ib.
Standing, G.: La Renta Básica. Un derecho para todos y para siempre. (Traducción española) Barcelona 2018.
Torres López, J.: La Renta Básica. Barcelona. 2019.
http:// www.unicef.es/sites/unicef.es/sites/unicef.es/files/BienestarinfantilUNICEF.pdf 
Van Parijs, PH. y Vanderborght, Y.: Ingreso Básico. Una propuesta radical para una sociedad libre y una economía sensata. (Traducción española) Méjico. 2018.

(1) Badenes Plá N., Gambau-Suelves, B. y Navas Román, M: “La renta básica universal a debate: contexto, experiencias y simulaciones”. Papeles de Economía Española. Número 161. 2019. Páginas 232-238.
(2) Lamo de Espinosa, E.: “Panorama tras la tormenta. Una incertidumbre radical”. EL NOTARIO DEL SIGLO XXI. Número 93. 2020. Página 12.
(3) López Prieto, L.A., Senín Vilariño, A. y Valdés Tejera, M.C.: “La problemática Transferencia de la Seguridad Social a las Comunidades Autónomas.” Número 90 de esta misma Revista. 2020. Páginas 80-86.
(4) Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Número 168. Siete de octubre de 2020. Páginas 32-49.
(5) Edición de 20 de octubre de 2020.
(6) A finales de noviembre la situación no había mejorado, con más de un millón de solicitudes presentadas, no se había resuelto ni la tercera parte. La empresa pública TRAGSA, subcontratista de la tramitación, aparecía como principal responsable. El Mundo, 28 de noviembre de 2020.

Palabras clave: Pobreza, Tránsito a la participación en la sociedad, Cicatera.
Keywords: Poverty, Transition to participation in society, Restrictiveness.