REGISTRO CIVIL

Algunas de las anomalías observadas en ciertas Oficinas del Registro Civil a consecuencia de la completa entrada en vigor de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil [en adelante, LRC], ya fueron objeto de un artículo de esta revista (1) en el que se buscaba la justificación a tales irregularidades, una de las cuales consistía en la solicitud al notario autorizante de la escritura remitida al Registro Civil para su inscripción, de “fotocopia del DNI, NIE, pasaporte u otros documentos de identificación” para la “tramitación” de dicha escritura, en que en 2021 nos encontrábamos en la denominada fase transitoria a la que se refiere la Ley 6/2021, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, que estableció una serie de normas transitorias para compatibilizar la aplicación de la LRC 20/2011 con los libros registrales previstos en la Ley 8 de junio de 1957 sobre el Registro Civil, en la medida que no entrase en funcionamiento DICIREG.

A esa fase transitoria, calificada de muy amplia, hace referencia también la Instrucción DGSJFP de 16 de septiembre de 2021, que señala que en dicha fase de implantación progresiva conviven los siguientes sistemas: Libros manuscritos, INFOREG y DICIREG y conviven además dos modelos: el basado en la LRC de 1957 (Hechos-Secciones) y el introducido por la LRC (registro individual).
Sin embargo, en 2023, desde la implantación de DICIREG en ciertas Oficinas del Registro Civil, han proliferado calificaciones por encargados de Registros Civiles que exigen al notario autorizante del documento presentado a inscripción, la aportación de una fotocopia del Documento Nacional de Identidad del otorgante [en adelante, DNI].

“La exigencia de aportar una fotocopia del documento de identificación del otorgante no sólo carece de todo fundamento legal, sino que contraviene la propia legalidad”

Un ejemplo de dicha calificación sería el siguiente recibido en muchas Notarías:
“Le comunico que debido a la entrada en vigor de la ley 20/2011, de 21 de julio del Registro Civil el pasado día **, adjunto devuelvo ESCRITURA DE CAPITULACIONES Y/O DIVORCIO presentadas o remitidas por V.E. en este Registro Civil, por ser necesario para su tramitación los siguientes documentos:
Fotocopia del DNI, NIE, PASAPORTE u otros documentos de identificación en su caso de ambos cónyuges.
Número de identificador colegial del Notario.
En **, a**”.
Es decir, continuamos igual que en 2021.
Dejando al margen la exigencia de un número de identificador colegial, del cual no disponemos los notarios, y la falta de la necesaria motivación (vid. art. 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), vamos a centrarnos en el análisis de la exigencia de aportar una fotocopia del documento de identificación del otorgante.
Esta exigencia de “aportación” no sólo carece de todo fundamento legal, sino que contraviene la propia legalidad.

“La ‘aportación’ de dichos documentos al Registro Civil implica una cesión de datos (tratamiento), conforme al artículo 4.2) del Reglamento (UE) 2016/679 que no encuentra su justificación en ninguna de las bases jurídicas previstas en el artículo 6.1 de dicho Reglamento, al cual fue adaptado nuestro Derecho interno por la Ley Orgánica 3/2018”

Debemos partir de una primera premisa: no existe ningún precepto legal ni reglamentario que exija, o imponga, la aportación de dicho documento al Registro Civil, en orden a su inscripción o la práctica de cualquier asiento. La “aportación” de dichos documentos al Registro Civil implica una cesión de datos (tratamiento), conforme al artículo 4.2) del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, que no encuentra su justificación en ninguna de las bases jurídicas previstas en el artículo 6.1 de dicho Reglamento, al cual fue adaptado nuestro Derecho interno por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.
Dicha cesión de datos no encuentra justificación, ni en el consentimiento del interesado, ni en el cumplimiento de una obligación legal, que como tal no está impuesta por ninguna norma.
El tratamiento de datos personales por el Registro Civil queda sujeto, si bien que supletoriamente, al Reglamento (UE) 2016/679 y a la Ley Orgánica 3/2018, tal como establece el artículo 2.3 de esta última: “se regirán por lo dispuesto en su legislación específica si la hubiere y supletoriamente por lo establecido en el citado reglamento y en la presente ley orgánica. Se encuentran en esta situación, entre otros, los tratamientos realizados al amparo de la legislación orgánica del régimen electoral general, los tratamientos realizados en el ámbito de instituciones penitenciarias y los tratamientos derivados del Registro Civil…”).
Sin embargo, el tratamiento de los datos personales por el notario queda bajo el ámbito de aplicación del Reglamento UE 2016/697 y la Ley Orgánica 3/2018. La cesión de datos por el notario a cualquier sujeto o entidad sólo podría fundamentarse en alguna de las bases jurídicas del artículo 6 del Reglamento UE 2016/697, y no hay precepto legal alguno en el cual fundamentar dicha cesión para lograr la inscripción de una escritura en el Registro Civil.
Además, conforme declaró la STS (Sala de lo Contencioso) núm. 115/2022, de 2 de febrero, Roj: STS 244/2022- ECLI :ES:TS:2022:244 (F.D. 4º), la obligación impuesta por el artículo 25.1 de la Ley de Prevención del Blanqueo de Capitales y de la Financiación del Terrorismo “…no impone a los notarios, en cuanto que sujetos obligados por dicha normativa, que deban conservar digitalizados los DNI de todos los actos notariales, sino sólo aquellos que disponen las mencionadas normas…” y, “…el precepto ya declara que la exención abarca a los actos notariales sin contenido económico o patrimonial o sean irrelevantes a los efectos de la prevención del blanqueo de capitales o financiación del terrorismo”.

“La imagen digitalizada del DNI (que contiene, entre otros extremos, huella digital o fotografía) implica reproducir y ceder datos especialmente protegidos, incluidos en las ‘categorías especiales de datos personales’ mencionados en los artículos 9 del Reglamento UE 2016/679 y 9 de la Ley Orgánica 3/2018, en cuanto reproducen datos biométricos”

Con la agravante de que la imagen digitalizada del DNI (que contiene, entre otros extremos, huella digital o fotografía) implica reproducir y ceder datos especialmente protegidos, incluidos en las “categorías especiales de datos personales” mencionados en los artículos 9 del Reglamento UE 2016/679 y 9 de la Ley Orgánica 3/2018, en cuanto reproducen datos biométricos, de ahí que la STS núm. 115/2022, de 2 de febrero, antes reseñada, mencionara que dicha incorporación digitalizada del DNI “contiene la más amplia información personal de cada ciudadano” (F.D. 6º).
De lo expuesto resulta que en tal cesión no se respetarían principios básicos en el tratamiento de datos personales, como son el principio de licitud, el principio de limitación de la finalidad, ni el principio de minimización (art. 5 del Reglamento UE 2016/697), principios, todos ellos, que el notario debe respetar, escrupulosamente, en el ejercicio de sus competencias.
Además, de la propia normativa del Registro Civil resulta la innecesariedad de dicha aportación.
El artículo 30.1 LRC establece: “1. Los obligados a promover la inscripción sólo tendrán que aportar los documentos exigidos por la ley cuando los datos incorporados a los mismos no constaren en el Registro Civil o no pudieran ser facilitados por otras Administraciones o funcionarios públicos”.
El notario, como funcionario público, está aportando, en el propio documento cuya inscripción se solicita, los datos requeridos, y esos datos gozan de una presunción de exactitud y veracidad.
El apartado 3º del artículo 30 LRC dispone: “3. Si el encargado de la Oficina del Registro Civil tuviere fundadas dudas sobre la legalidad de los documentos, sobre la veracidad de los hechos o sobre la exactitud de las declaraciones, realizará antes de extender la inscripción, y en el plazo de diez días, las comprobaciones oportunas”.

“En la cesión no se respetarían principios básicos en el tratamiento de datos personales como son el principio de licitud, el principio de limitación de la finalidad, ni el principio de minimización, principios, todos ellos, que el notario debe respetar, escrupulosamente, en el ejercicio de sus competencias”

En todos estos supuestos, en los cuales se reclama al notario la aportación del documento de identidad del otorgante, el encargado del Registro Civil no plantea la existencia de “fundadas dudas” sobre la veracidad de los documentos de identificación constatados por el notario en el documento presentado, ni expone en qué se fundamentan dichas dudas.
Se alega, como único fundamento, la necesidad de contar con dicho documento para la apertura del registro individual del ciudadano (art. 6 LRC), pero tampoco dicho motivo justifica la exigencia de la aportación del documento de identificación al notario, conforme a la propia legislación del Registro Civil.
La LRC reconoce el carácter administrativo del Registro Civil porque, como dice el Preámbulo de la Ley, “se ha optado por un órgano o entidad de naturaleza administrativa con el fin de prestar un servicio público de mayor calidad, sin perjuicio de la garantía judicial de los derechos de los ciudadanos”, “liberándolo de cargas administrativas”.
Esta administrativización del Registro Civil se traduce, entre otros aspectos, en la aplicación supletoria de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (art. 88 y D.F. 1ª LRC).
La Ley 39/2015 establece como principio general en su artículo 28.2 esa liberación de cargas administrativas al ciudadano al señalar que “2. Los interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. No cabrá la oposición cuando la aportación del documento se exigiera en el marco del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección.
Las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto”.

“De la propia normativa del Registro Civil resulta la innecesariedad de dicha aportación”

En consecuencia, si la Oficina General del Registro Civil, como órgano de la Administración, considera necesaria la aportación de un documento nacional de identidad, debe recabarlo de oficio de los órganos competentes de la Administración General del Estado, y no solicitarlo del notario o de los ciudadanos. Y esta idea es la que fundamenta la D.A. 7ª LRC que establece que “Para la adecuada elaboración del código personal al que hace mención el artículo 6 de la presente Ley, así como para su uso en las aplicaciones informáticas en que sea preciso, el Ministerio del Interior pondrá a disposición del Ministerio de Justicia las respectivas secuencias alfanuméricas que atribuya el sistema informático vigente para el documento nacional de identidad y el número de identificación de extranjeros, así como los demás datos personales identificativos que consten en las bases de datos de ambos documentos.
De igual manera, el Ministerio de Justicia pondrá a disposición del Ministerio del Interior los datos personales identificativos inscritos en el Registro Civil que deban constar en el documento nacional de identidad o número de identificación de extranjeros”.
Y ello porque, como dice el artículo 20.1 LRC, el “Registro Civil depende del Ministerio de Justicia”, “es un registro público dependiente del Ministerio de Justicia. Todos los asuntos referentes al Registro Civil están encomendados a la Dirección General de los Registros y del Notariado” (ex art. 2.1); y corresponde a la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (anteriormente DGRN), conforme al artículo 26.6ª LRC, “…coordinar las actuaciones en esta materia con otras Administraciones e instituciones públicas o privadas".

“Si la Oficina General del Registro Civil, como órgano de la Administración, considera necesaria la aportación de un documento nacional de identidad, debe recabarlo de oficio de los órganos competentes de la Administración General del Estado, y no solicitarlo del notario o de los ciudadanos”

Deben ser las Oficinas del Registro Civil las que, por medio de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, arbitren los medios o sistemas de colaboración entre ambas Administraciones, a fin de evitar cargas administrativas a los ciudadanos, y evitar la infracción de otras normas, como aquellas relativas a la legislación en materia de protección de datos personales.
Como hemos señalado, tal exigencia de aportar fotocopia del documento de identificación carece de cualquier tipo de fundamento legal, y tampoco existen instrucciones, resoluciones o circulares de la DGSJFP que la justifiquen, de conformidad con el artículo 2.1 II LRC que establece que “Los Encargados del Registro Civil deben cumplir las órdenes, instrucciones, resoluciones y circulares del Ministerio de Justicia y de la Dirección General de los Registros y del Notariado”, y el artículo 26.2ª LRC que señala que le corresponde al Centro Directivo “Dictar las instrucciones, resoluciones y circulares que estime procedentes en los asuntos de su competencia, que tendrán carácter vinculante”.
Llama, además, la atención que la solicitud de la fotocopia del documento de identidad, si bien se ha incrementado últimamente, no lo ha sido en todas las Oficinas del Registro Civil, ni siempre en la misma Oficina, rompiendo así la uniformidad de criterio que persigue la administrativización del Registro Civil en beneficio de los ciudadanos tal como proclama el Preámbulo LRC [Apartado II, párrafo 2] que señala que “…la aplicación al Registro Civil de técnicas organizativas y de gestión de naturaleza administrativa permitirá una mayor uniformidad de criterios y una tramitación más ágil y eficiente de los distintos expedientes”.

“La fotocopia del documento de identidad no se solicita en todas las Oficinas del Registro Civil, ni siempre en la misma Oficina, rompiendo así la uniformidad de criterio que persigue la administrativización del Registro Civil en beneficio de los ciudadanos”

Tal uniformidad debe ser valorada positivamente porque evita la inseguridad jurídica que conlleva que se produzcan decisiones contradictorias en relación con una misma materia, como sucede en otros Registros.
Y todo lo expuesto, sin olvidar que es el notario a quien le corresponde la identificación de los otorgantes tal como establecen los artículos 17 bis 2.b) LN y 145 RN. El notario controla la capacidad jurídica e identidad de los comparecientes, la legalidad del negocio sometido a su autorización, que el consentimiento ha sido libremente prestado y que el otorgamiento se adecua a la legalidad y a la voluntad debidamente informada de los otorgantes o intervinientes, lo que genera una presunción de validez, consustancial a los documentos públicos (vid. art. 1218 CC), y en especial inherente a las escrituras públicas, que puede ser desvirtuada judicialmente pero no en vía administrativa.

(1) BARRIO DEL OLMO, C.P., “Incidencias tras la completa entrada en vigor de la Ley del Registro Civil”, EL NOTARIO DEL SIGLO XXI, Revista del Colegio Notarial de Madrid, núm. 100, noviembre-diciembre 2021, págs. 46 y ss.

Palabras clave: Documentos de identificación, Oficinas del Registro Civil, Cesión de datos, Reglamento General de Protección de Datos.
Keywords: Identification documents, Civil Registry Offices, Transfer of data, General Data Protection Regulation.