“Una vez es casualidad. Dos veces es coincidencia. Tres veces es acción enemiga”
Ian Fleming, Goldfinger, 1959

Introducción
Es intuición común de los operadores jurídicos que la producción de una serie de actos jurídicos anómalos sostenida en el tiempo puede obedecer a un defecto de técnica normativa. Si la norma está mal redactada, sus actos aplicativos pueden producir efectos inesperados, indeseables e incluso perjudiciales para sus destinatarios.

La Ley 6/2021, de 28 de abril, modificó la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, en varios extremos. Señaladamente, añadió un nuevo apartado 3 a su artículo 68, que pasaba a disponer: “Las declaraciones de voluntad relativas a la adquisición de la nacionalidad española por residencia, carta de naturaleza y opción, así como su recuperación, conservación o pérdida, y las declaraciones de voluntad relativas a la vecindad, podrán realizarse ante el Encargado del Registro Civil, notario, o funcionario diplomático o consular encargado del Registro Civil”.
Forma parte de la panoplia de medidas puestas en planta en la última década para tratar de descargar de trabajo a servicios públicos particularmente saturados (como los tribunales o el Registro Civil) transfiriendo determinadas competencias a los notarios, en la línea trazada por la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la jurisdicción voluntaria.

“Esta modificación legislativa enfrenta, con mayor frecuencia, a los notarios y a la antes DGRN (ahora DGSJFP) a una problemática que no les era del todo desconocida: la relativa a las falsas renuncias a la nacionalidad de origen de quienes devienen españoles por residencia”

Esta modificación legislativa enfrenta, con mayor frecuencia, a los notarios y a la antes DGRN (ahora DGSJFP) a una problemática que no les era del todo desconocida: la relativa a las falsas renuncias a la nacionalidad de origen de quienes devienen españoles por residencia, de conformidad con el artículo 23 b) CC. Como muy claramente planteó Brancós Núñez en un número anterior de esta revista, si el interesado no renuncia formalmente a su nacionalidad anterior incompatible con la española que adquiere, estaría tomando ésta en fraude de ley (art. 6.4 CC), siendo, por tanto, nula de pleno Derecho. En consecuencia, proponía que el Encargado del Registro Civil debiera exigir alguna prueba de que tal renuncia se ha realizado efectivamente o, al menos, intentado (en el caso de ordenamientos como el marroquí o el argelino que someten dicha renuncia a autorización gubernativa). No le faltaba razón, concurriendo en este punto la calificación de la nulidad del mismo acto jurídico desde las perspectiva civil y administrativa (cosa que no siempre sucede).

Doctrina legal general del Consejo de Estado
El Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la esencialidad de los requisitos exigidos por los artículos 22 y 23 CC para adquirir la nacionalidad española por residencia, a los efectos de la causa de nulidad del artículo 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), que declara nulos: “Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”.
La doctrina legal del Alto Cuerpo Consultivo aboga sistemáticamente por una interpretación estricta de la institución de la revisión de oficio (cuyo dictamen en este caso debe ser “favorable” al decir del art. 106.1 LPAC) que evite su desnaturalización y su conversión en una vía ordinaria de recurso. En trance de interpretar el precepto transcrito, suele diferenciar entre requisitos meramente “necesarios” (cuyo incumplimiento no provoca nulidad radical) y requisitos verdaderamente “esenciales” (cuya ausencia sí la genera), entendidos como “los relativos a la estructura definitoria del acto para la adquisición de los derechos del beneficiario” (dictamen n.º 3380/1998, de 8 de octubre), sentando así que no todos los requisitos exigidos por la normativa (necesarios) son esenciales.

“La doctrina legal del Alto Cuerpo Consultivo aboga sistemáticamente por una interpretación estricta de la institución de la revisión de oficio que evite su desnaturalización”

En este sentido, se han considerado causas de nulidad de la resolución que otorga la nacionalidad española por residencia (o, en su caso, de la inscripción en el Registro Civil) el incumplimiento de los siguientes requisitos exigidos por nuestro primer cuerpo legal: residencial legal, continuada e inmediatamente anterior a la solicitud en territorio español, durante el plazo correspondiente en función de su nacionalidad de origen, ya sea de diez años (dictamen n.º 736/2022, de 7 de julio, en el caso de un súbdito serbio), dos años o un año (dictamen n.º 759/2022, de 30 de junio, caso de un ciudadano ruso hijo de padre español). Lo mismo cabe afirmar de la falsedad del diploma que acredita el conocimiento suficiente de la lengua española (dictamen n.º 1611/2024, de 31 de octubre) o el notorio desconocimiento del idioma por la peticionaria, comprobada por el propio Encargado del Registro Civil (dictamen n.º 1762/2022, de 15 de diciembre). En lo que se refiere al insuficiente conocimiento de la parla de Cervantes (1), el Consejo ha considerado que supone un doble incumplimiento. Por un lado, del requisito relativo al “suficiente grado de integración en la sociedad española” (art. 22.4 in fine CC), entendiendo que esa falta de dominio es un signo elocuente de desinterés por integrarse en la sociedad y cultura españolas. Por otro lado, la jura o promesa de fidelidad a S.M. el Rey y obediencia a la Constitución y a las leyes (art. 23 a). Evidentemente, si el peticionario no se maneja mínimamente en castellano, es imposible que entienda el significado de dicha jura o promesa.

“Curiosa o extrañamente, a nadie parece preocuparle demasiado”

Por otro lado, también se ha afanado en concretar el significado del concepto jurídico -peligrosamente- indeterminado “buena conducta cívica” del artículo 22.4 CC. En muchas ocasiones se ha reputado tal la comisión de un delito (dictamen n.º 89/2019, de 21 de enero) antes de presentar la solicitud de nacionalidad o durante la tramitación de la misma, o alguna conducta ilícita sin relevancia penal (como el matrimonio de conveniencia, dictamen n.º 733/2022, de 2 de junio).

Un elocuente silencio
Contrasta con la abundante doctrina anterior la ausencia de dictámenes relativos a las renuncias falsas a la nacionalidad anterior que sea incompatible con la española. No se trata, solamente, de una curiosa desatención de la doctrina del Consejo, sino de la doctrina científica en general y de la propia doctrina legal de la hoy DGSJFP. Curiosa o extrañamente, a nadie parece preocuparle demasiado.
El análisis del grupo normativo (por retomar la utilísima categoría de Villar Palasí) puede ofrecer algunas pistas sobre cómo o por qué este problema parece “volar bajo el radar”, si se me permite la metáfora aeronáutica. La primera nota que se extrae es la rigidez del sistema español, que recela de la plurinacionalidad al exigir generalmente la renuncia a la nacionalidad anterior, con las conocidas excepciones (ciudadanos de territorios otrora pertenecientes al Imperio español, sefardíes, brigadistas internacionales). Como ha estudiado Blázquez Rodríguez en un sesudo y sugestivo trabajo, esta no es la tónica general de nuestro entorno europeo, abogando por modificar el Código Civil en el sentido de permitir la doble nacionalidad con los ciudadanos del resto de Estados miembros de la Unión Europea.

“El examen de la normativa sectorial revela un contraste entre este recelo teórico y el escaso interés en la práctica por impedir efectivamente la plurinacionalidad”

El examen de la normativa sectorial revela un contraste entre este recelo teórico y el escaso interés en la práctica por impedir efectivamente la plurinacionalidad. En definitiva, se trata de un problema de prueba. Nada dice el Código Civil del modo en que deba acreditarse dicha renuncia ante el Estado de origen, ni la manera de comunicarla al Estado español. El Reglamento del Registro Civil, aprobado por Decreto de 14 de noviembre de 1958, exige en su artículo 220.7º que, en su solicitud, el interesado indique específicamente “En su caso, el compromiso de renunciar a la nacionalidad anterior […]” y el artículo 221 coloca sobre el interesado la carga de probar todos los extremos de su solicitud. Si bien asocia determinados medios de prueba a algunos requisitos en particular, nada dice de la renuncia, a la que resultaría aplicable regla residual del quinto inciso (“Las demás hechos y circunstancias se acreditarán por cualquier medio de prueba adecuado admitido en derecho”). Lo que es más revelador, el artículo 226 dispone que “Las declaraciones de voluntad relativas a la nacionalidad o a la vecindad y la renuncia y el juramento o promesa exigidos serán admitidos por el Encargado del Registro aunque no se presente documento alguno, siempre que resulte de la declaración la concurrencia de los requisitos exigidos, pero sólo podrá practicarse la inscripción si se justifican previamente los requisitos para la adquisición, modificación o conservación”.

“La prueba de la renuncia a la nacionalidad anterior se ¿prueba? mediante una mera declaración del solicitante ante el Encargado del Registro Civil”

Puede ser comprensible el escaso interés mostrado por un Reglamento de 1958 sobre la cuestión de la plurinacionalidad, fruto de una concepción todavía decimonónica de la nacionalidad como un vínculo excluyente y exclusivo entre individuo y Nación, del limitado número de extranjeros entonces residentes en España y del escaso impacto que la globalización tenía en aquel tiempo sobre el Derecho.
El problema es que esta regulación no ha mejorado con el tiempo. El reciente Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, tampoco desarrolla este requisito, reiterando la imposición de la carga de la prueba de todos los requisitos a los solicitantes, sin perjuicio de las facultades de la hoy DGSJFP para solicitar los informes y practicar las averiguaciones que considere oportunas (art. 8). El artículo 7.2.8º de la ya mentada Orden JUST/1625/2016 permite al instructor del expediente requerir al interesado para que pruebe la concurrencia de los requisitos en que se funda su solicitud, y si bien incluye un largo listado de informes que pedir a diversos órganos administrativos, tampoco se refiere expresamente a la prueba del hecho de la renuncia. El artículo 12.1.2º de la misma Orden exige, como requisito de eficacia posterior a la resolución que otorga la nacionalidad pero anterior a su inscripción en el Registro Civil: “Que la misma persona declare que renuncia a su nacionalidad anterior”. El artículo 12.3 tiene la cautela de habilitar al Encargado del Registro para comprobar la autenticidad de la documentación aportada.

“El régimen jurídico vigente es campo abonado para las renuncias cometidas en fraude de ley y para la tolerancia generalizada de las autoridades hacia las situaciones de plurinacionalidad de facto”

A la vista de todo lo anterior, se concluye que la prueba de la renuncia a la nacionalidad anterior se ¿prueba? mediante una mera declaración del solicitante ante el Encargado del Registro Civil, que tiene conferidos por el ordenamiento poderes de investigación para verificar su realidad, aunque el autor de estas líneas no ha encontrado datos sobre su uso. Es decir, se configura como una declaración de voluntad totalmente unilateral, y no recepticia, pues ningún precepto exige que se comunique al Estado de origen, ni mucho menos su acuse de recibo, tampoco su conformidad expresa con dicha renuncia (lo cual transmutaría el acto en bilateral si está sujeta a autorización). Tampoco se prevé nada sobre el traslado de esta diligencia (y, en su caso, de su resultado) al Estado español.
Son muy reveladores de esta actitud los términos de la resolución de la entonces DGRN de 17 de septiembre de 2007, que razonaba: “La renuncia a la nacionalidad anterior que exige el artículo 23.b) del Código civil como requisito de validez de la adquisición de la nacionalidad española ha sido interpretada por la doctrina oficial de esta Dirección General como un mero requisito formal de ‘declaración de la renuncia’, con independencia los efectos que tal declaración pueda desplegar para el Ordenamiento jurídico extranjero respectivo, es decir, al margen de que dicha renuncia produzca o no de ‘iure’ la pérdida de nacionalidad a la que se declara renunciar, ya que lo contrario implicaría subordinar la adquisición de la nacionalidad española a la concepción propia sobre la nacionalidad del Derecho extranjero (vid. Resolución de 24 de septiembre de 1971). Esta consideración meramente formal de la ‘declaración de renuncia’ exigida por el artículo 23 del Código civil ha llevado a algunos autores a abogar por la derogación del requisito, derogación que el legislador español ha acogido, si bien limitadamente para los supuestos de recuperación de la nacionalidad española previamente perdida (cfr. art. 26 CC, en su redacción dada por Ley 36/2002, de 8 de octubre). A los efectos del presente expediente se ha de retener la idea de que el requisito del artículo 23 b) del Código civil tiene carácter formal y que depende tan sólo de la voluntad del interesado, como acto amparado en el principio de la autonomía de la voluntad que no está sujeta a más límites que su no contradicción con el interés u orden público y la ausencia de perjuicios a terceros (cfr. art. 6 núm. 2 CC)”.

“Es preciso dotar a los preceptos de una mayor densidad regulatoria, de modo que especifiquen el modo de acreditar dicha renuncia y de comunicarla al Registro Civil”

Estando así las cosas, el régimen jurídico vigente es campo abonado para las renuncias cometidas en fraude de ley y para la tolerancia generalizada de las autoridades hacia las situaciones de plurinacionalidad de facto, en las que cada Estado sigue considerando al individuo exclusivamente como nacional propio.

Consideraciones finales desde el Derecho administrativo
1.º) Es necesaria la reforma de nuestra normativa en el punto de las renuncias, situada a caballo entre el Derecho civil y el administrativo. Es preciso dotar a los preceptos antes citados de una mayor densidad regulatoria, de modo que especifiquen el modo de acreditar dicha renuncia y de comunicarla al Registro Civil. Podría tratarse, entre otros, de un acta formalizada ante el Cónsul correspondiente a su Estado de origen, o de una renuncia en documento público remitida a su Embajada con acuse de recibo.
Más compleja es la situación de aquellos nacionales de países cuyos ordenamientos subordinan la renuncia a la autorización del Gobierno, como Marruecos. Desde luego, no parece razonable exigir al interesado que consiga dicha autorización para poder acceder a la nacionalidad española, pero sí al menos que lo intente. Si su Estado de origen la deniega sin justa causa, o no responde, parece razonable concluir que ha desplegado la diligencia del buen padre de familia, y que ha cumplido con la parte que le tocaba.
Desde luego, debería aprovecharse la siguiente reforma de este grupo normativo para afinar esta cuestión. Si el instrumento escogido es un reglamento ejecutivo como el propio Reglamento del Registro Civil, el Consejo de Estado habrá de ser consultado.

“Es bastante probable que el Consejo de Estado considerase, si fuese consultado al efecto, que la renuncia en falso a la nacionalidad anterior constituye un vicio de nulidad de pleno Derecho”

2.º) En el estado actual de la cuestión, y aunque no haya (o al menos el abajofirmante no ha logrado encontrar) dictámenes en ese sentido, es bastante probable que el Consejo de Estado considerase, si fuese consultado al efecto, que la renuncia en falso a la nacionalidad anterior constituye un vicio de nulidad de pleno Derecho que habilita la revisión de oficio del acto administrativo de otorgamiento de la nacionalidad española por residencia. Si tal cuestión no se ha planteado hasta ahora, probablemente sea porque el Registro Civil no dispone de los medios para comprobar la realidad o efectividad de dicha renuncia. Es decir, no tiene manera de saber en qué expedientes se ha cometido un fraude. Tal carencia se solventaría endureciendo los requisitos de prueba apuntados antes, y exhortando al Registro Civil a emplear con mayor frecuencia sus potestades de comprobación de oficio.

Bibliografía
- Brancós Núñez, Enrique, “¿Fraude de ley en los expedientes de nacionalización?”, EL NOTARIO DEL SIGLO XXI, n.º 52, noviembre-diciembre 2013.
- Blázquez Rodríguez, Irene, “Adquisición de la nacionalidad española por residencia y renuncia a la nacionalidad de origen por parte de ciudadanos de la Unión Europea. Hacia un cambio de paradigma”, en la obra colectiva Movilidad internacional de personas y nacionalidad (VV.AA., coord. por Moya Escudero, Mercedes), Ed. Tirant Lo Blanc, 2021, págs. 189-224.

(1) Y eso que el nivel de idioma no es, en absoluto, exigente. El art. 10.1 Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia, sólo exige un nivel A2.

Palabras clave: Renuncia a la nacionalidad española, Fraude de ley, Revisión de oficio.
Keywords: Renunciation of Spanish nationality, Fraud, Ex officio review.