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Por: JOAQUÍN HUELIN MARTÍNEZ DE VELASCO
Antiguo Magistrado del Tribunal Supremo
Socio de Cuatrecasas
Miembro del CAI de la AEDAF


HACIENDA Y ESTADO DE DERECHO

La seguridad jurídica constituye una de las claves de bóveda de nuestro sistema constitucional, situada al más alto nivel por el artículo 9.3 de la Constitución Española (CE). Vincula a todos los poderes públicos (art. 9.1 CE), incluido el legislativo. El Legislador, como los ciudadanos y los demás poderes públicos, está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (SSTC 108/1986 y 234/2012 y ATC 177/2022) y, por lo tanto, también a este principio constitucional que, además, es inherente al ordenamiento jurídico de la Unión Europea (STJUE 26 de octubre de 2022, PL Holdings), en el que opera con especial intensidad (STJUE 15 de febrero de 1996, Duff y otros).

El principio de seguridad jurídica exige que las normas de Derecho sean claras y precisas, y tiene por finalidad garantizar la previsibilidad de las situaciones y de las relaciones jurídicas (STJUE 7 de junio de 2007, Britannia Alloys & Chemicals/Comisión). Reclama, en suma, certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable (SSTC 15/1986, 90/2009 y 234/2012), lo que obliga al poder público a dar a conocer los elementos esenciales de las obligaciones que impone a los ciudadanos antes de que éstas nazcan (SSTS 18 de mayo de 2020 -rec. 2808/2017- y 15 de noviembre de 2022 -rec. 5470/2020-). En otras palabras, las normas proyectadas, en trámite de elaboración y aprobación, deben ser dadas a conocer con el tiempo suficiente para que sus destinatarios puedan adaptarse a ellas y proceder a su estricto cumplimiento o, en su caso, a situarse legítimamente al margen de su aplicación. Y, si no es así, deben contar con el oportuno régimen transitorio.

“El Legislador, como los ciudadanos y los demás poderes públicos, está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”

Una manifestación de esas máximas jurídicas, de raíz constitucional, es el principio de buena regulación, con reconocimiento explícito en el Derecho español en el artículo 139 de la Ley 39/2015, cuyo apartado 4 exige que la iniciativa legislativa se ejerza de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y las empresas.
Vienen a cuento estas reflexiones, que no son más que reflejo de los criterios jurisprudenciales sentados por los tribunales (Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo) que en nuestro ordenamiento jurídico tienen encomendada la tarea de fijar la última interpretación del acervo normativo que rige el sistema de convivencia en el que nos desenvolvemos, porque en los últimos tiempos asistimos a una abrumadora y precipitada producción legislativa en materia fiscal que por los modos y los tiempos en los que se produce autoriza a preguntarse si nuestro Legislador se está atemperando a los principios de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y buena regulación.
Me refiero en particular a Ley 38/2022 y, dentro de ella, al Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas (ISGF). Esta Ley tuvo su origen en una proposición de ley presentada por los grupos parlamentarios de las formaciones políticas que conforman el Gobierno de la Nación, de la que se tuvo primera noticia fehaciente el 30 de agosto de 2022, día en el que fue publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG). Inicialmente, el proyecto de ley no incorporaba el establecimiento del ISGF, siendo su exclusivo objeto dos gravámenes temporales, uno sobre las entidades que operan en el sector energético y otro sobre las que lo hacen en el mercado financiero y de crédito. La proposición de ley, que no contó, como es propio de los proyectos de ley presentados por el Gobierno, con los informes y dictámenes que aseguran el acierto, la oportunidad y la corrección jurídica de la iniciativa, ni tampoco con la participación de los sectores afectados a través del oportuno trámite de información pública, fue impulsada, tras su toma en consideración por el Pleno del Congreso de los Diputados, por el procedimiento de urgencia. Pues bien, en el trámite ante la Cámara Baja, los grupos parlamentarios promotores de la iniciativa, esto es, los que integran el Gobierno de la Nación, presentaron una enmienda (la número 99) proponiendo la adición de un nuevo artículo creando el ISGF, que no estaba presente en el texto originario de la proposición.

“El principio de seguridad jurídica exige que las normas de Derecho sean claras y precisas, y tiene por finalidad garantizar la previsibilidad de las situaciones y de las relaciones jurídicas”

Con independencia de que, dado el momento en el que se presentó y habida cuenta de las características del procedimiento parlamentario, el texto resultante de la enmienda solo pudo ser debatido (aceptado o rechazado) en su totalidad, sin posibilidad de enmiendas parciales de adición, modificación o supresión (lo que, en opinión de algunos diputados, cercenó sus derechos ex art. 23 CE, haciéndolo así constar en el debate), la realidad es que la comunidad jurídica, en general, y los destinatarios del nuevo tributo, en particular, no pudieron alcanzar cabal conocimiento del impuesto nasciturus y de su disciplina jurídica hasta el 18 de noviembre de 2022, día en que, junto con otras, fue publicada en el BOCG la referida enmienda 99. Añádase a todo lo anterior, que en el Plan Presupuestario para 2023 del Reino de España, elaborado por el Gobierno de la Nación, fechado el 15 de octubre de 2022 y comunicado a la Comisión Europea, se indicaba que la vigencia del ISGF se iniciaría en 2023.
No obstante, si se tiene en cuenta que, en virtud de su disposición final octava, la Ley 38/2022 entró en vigor el 29 de diciembre de 2022 y que, de acuerdo con la regulación del nuevo impuesto, contenida en el artículo 3 de la Ley, el primer devengo se produjo dos días después (el 31 de diciembre de 2022), cabe legítimamente preguntarse por el ajuste de la dimensión temporal del ISGF con la exigencia constitucional de seguridad jurídica y con sus manifestaciones consistentes en los principios de protección de la confianza legítima y de buena regulación.

“Las normas proyectadas, en trámite de elaboración y aprobación, deben ser dadas a conocer con el tiempo suficiente para que sus destinatarios puedan adaptarse a ellas y proceder a su estricto cumplimiento o, en su caso, a situarse legítimamente al margen de su aplicación”

Su dimensión práctica se evidencia con un sencillo ejemplo. Con origen en jurisdicciones fiscales foráneas, pudieron haberse establecido en la española y, en particular, en algunas de sus Comunidades Autónomas, personas físicas titulares de patrimonios significativos (con valor neto superior a 3.000.000 de euros), adquiriendo de este modo residencia fiscal en el correspondiente territorio de acuerdo con lo dispuesto en la normativa interna (art. 9 Ley 35/2006, en relación con el art. 5.Dos Ley 19/1991 y el art. 28 Ley 22/2009). Si lo hicieron en la confianza de que no tributarían por su patrimonio, o lo harían con menor intensidad, atendidas las bonificaciones previstas en la legislación que le sería aplicable en su condición de residentes en los territorios correspondientes, con la creación del ISGF, por el modo en que se ha llevado a cabo y en virtud de los tiempos arbitrados, a esos sujetos pasivos no se les ha permitido tomar la decisión de dejar de ser residentes fiscales en España. Han quedado sujetos a dicho tributo de manera indefectible durante su primer ejercicio de vigencia (2022), pues habida cuenta de la fecha de publicación de la norma, de su entrada en vigor y de la de determinación del primer devengo (31 de diciembre de 2022), no han podido dejar de ser residentes fiscales en la jurisdicción española durante el mencionado ejercicio. En ese momento ya habrían permanecido en nuestro país el tiempo mínimo (más de 183 días a lo largo del año natural) para ser reputados tales. Si se me permite la expresión, han quedado “acorralados” como sujetos pasivos por obligación personal en lo que al ejercicio 2022 se refiere, viéndose obligados a tributar al Estado español en el nuevo ISGF por su patrimonio mundial, con independencia de donde radique, siempre y cuando su valor neto contable a 31 de diciembre de 2022 fuese superior a 3.000.000 de euros, cuya titularidad constituye el hecho imponible del nuevo impuesto.

“En los últimos tiempos asistimos a una abrumadora y precipitada producción legislativa en materia fiscal que por los modos y los tiempos en los que se produce autoriza a preguntarse si nuestro Legislador se está atemperando a los principios de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y buena regulación”

En definitiva, se ha aprobado una Ley estableciendo “sorpresivamente” un impuesto no previsible respecto del que, habida cuenta de tiempo de la publicación de dicha norma, de su entrada en vigor y de la primera exacción del gravamen, sus potenciales sujetos pasivos nada han podido hacer para adaptar su conducta, sus actos y negocios jurídicos con trascendencia tributaria a la nueva situación, con lo que cabe preguntarse por el lugar en el que quedan el principio de seguridad jurídica y su corolario, el de buena regulación. Además, el Gobierno de la Nación, conformado por los grupos políticos autores tanto de la proposición de ley que ha dado lugar a la Ley 38/2022 como de la enmienda 99, anunció públicamente en un documento oficial que el nuevo gravamen se exigiría a partir de 2023, sin embargo, la realidad es que el primer devengo se produjo en 2022, dos días después de la entrada en vigor de la Ley, en contradicción con lo informado y comunicado a la Comisión Europea. Parece que tal forma de desenvolverse se aviene mal con el principio de protección de la confianza legítima, que ampara a quien realiza actos o planifica su actividad en función de los signos externos e inequívocos procedentes de los poderes públicos, pues estos últimos plasmaron en un documento oficial que el ISGF no se exigiría sino hasta el año 2023.
Todo ello debiera hacer reflexionar a nuestro Legislador. Las prisas son siempre malas consejeras y el “pan para hoy” (léase, el ISGF) puede convertirse en “hambre para mañana” si alguno de nuestros alto tribunales acaba, en respuesta a acciones y recursos ejercitados por quienes se encuentran legitimados para ello, declarando la inconstitucionalidad o la oposición al Derecho de la Unión Europea de la Ley que instaura el nuevo impuesto, con la consiguiente devolución de lo indebidamente recaudado, más sus intereses legales.

Palabras clave: Seguridad jurídica, Normativa fiscal, Legislador.
Keywords: Legal security, Tax regulations, Legislator.

Resumen

La seguridad jurídica constituye una de las claves de bóveda de nuestro sistema constitucional, situada al más alto nivel por el artículo 9.3 CE. Vincula a todos los poderes públicos (art. 9.1 CE), incluido el legislativo. El principio de seguridad jurídica exige que las normas de Derecho sean claras y precisas, y tiene por finalidad garantizar la previsibilidad de las situaciones y de las relaciones jurídicas. Las normas proyectadas, en trámite de elaboración y aprobación, deben ser dadas a conocer con el tiempo suficiente para que sus destinatarios puedan adaptarse a ellas y proceder a su estricto cumplimiento o, en su caso, situarse legítimamente al margen de su aplicación. Y, si no es así, deben contar con el oportuno régimen transitorio. En los últimos tiempos asistimos a una abrumadora y precipitada producción legislativa en materia fiscal que por los modos y los tiempos en los que se produce autoriza a preguntarse si nuestro Legislador se está atemperando a los principios de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y buena regulación.

Abstract

Legal security is one of the keys to the vault of our constitutional system, and is placed at the highest level by article 9.3 of the Spanish Constitution. It is binding on all public authorities (article 9.1 of the Spanish Constitution), including the legislature. The principle of legal security requires the rules of law to be clear and precise, and it aims to ensure that legal situations and relationships are predictable. Regulations which are in the process of being drafted and approved must be publicised with sufficient advance notice so that those subject to them are able to adapt to them and comply with them to the letter, or where appropriate, legitimately place themselves outside their scope of application if necessary. If this is not the case, they must have the appropriate transitional rules. In recent years, we have witnessed an overwhelming and hasty production of tax legislation which due to the means and timeframes in which it is produced calls into question whether our legislators are complying with the principles of legal security, the protection of legitimate expectations and good regulation.

 

 

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