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Por: JORGE SALTO GUGLIERI
Abogado y Economista
Socio de RSR ASESORES TRIBUTARIOS Y ABOGADOS, S.L.P.
jsg@rsr.es


IMPUESTO TEMPORAL DE SOLIDARIDAD DE LAS GRANDES FORTUNAS

El pasado día 10 de noviembre se publicaba una enmienda, de autoría compartida por el grupo parlamentario socialista y el grupo parlamentario confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, a la proposición de Ley para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito, por la que se proponía la creación de un “nuevo” impuesto, con el título “Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas”, en adelante, ITSGF.

Tras su aprobación en el Congreso, pasó al Senado en el que, tras una “enmienda interruptus” del grupo ERC/ESQUERRA (GPERB) que luego comentaremos, fue aprobado definitivamente el texto inicial. No pudo elegirse mejor fecha para la publicación en el BOE que el día 28 de diciembre.
Sirvan estas breves líneas para dar una visión de lo que es, o no es, esta figura.

“El impuesto no se dirige contra todas las grandes fortunas de este país, sino contra las grandes fortunas de Madrid y de Andalucía, que son las únicas que resultan gravadas por este impuesto a partir de los 3,7 millones de euros”

Empecemos diciendo lo que no es. A pesar de su título, no es un impuesto que grave las grandes fortunas. Desde luego, no grava a las grandes fortunas de Aragón, ni las de Canarias, ni las de las dos Castillas, ni las de la Comunidad Valenciana, ni las de Extremadura ni las de La Rioja. Huelga decir que tampoco se grava a las grandes fortunas de Navarra ni las del País Vasco.
Grandes fortunas inferiores a 17,5 millones de euros tampoco se gravan en Cataluña. Y hay que superar los 24 millones para empezar a ser gravados en Asturias, Cantabria o Murcia. Más lejos queda Baleares, en que tampoco tributan por este impuesto patrimonios inferiores a 210 millones de euros.
En resumen, el impuesto no se dirige contra todas las grandes fortunas de este país, sino contra las grandes fortunas de Madrid y de Andalucía, que son las únicas que resultan gravadas por este impuesto a partir de los 3,7 millones de euros (en Galicia se gravan los patrimonios a partir de 8,6 millones de euros).
Por lo tanto, es un impuesto selectivo, que se dirige contra unas pocas Comunidades Autónomas, en concreto, las pocas que han hecho uso de sus competencias normativas reconocidas en la Ley Orgánica 8/1980, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) en el ámbito del Impuesto sobre el Patrimonio (en adelante IP).
Y aquellas Comunidades Autónomas que decidieron no ejercitar esas competencias normativas y que, por tanto, soportan el IP conforme a la regulación estatal, evitan este “nuevo” impuesto, porque lo que se pague por aquél, se detrae de éste.

“Las arcas estatales solo se nutren con las grandes fortunas de Andalucía y Madrid (y en menor medida de Galicia), porque las restantes grandes fortunas nutren las respectivas arcas autonómicas, nunca la estatal. Es por tanto una solidaridad territorialmente selectiva”

Adviértase que el IP está íntegramente cedido a las Comunidades Autónomas, es decir, las Comunidades Autónomas que no han ejercido competencias normativas se quedan con toda la recaudación de ese IP. Por el contrario, el ITSGF es un impuesto estatal no cedido, es decir, su recaudación queda toda ella para el Estado.
Lo que nos lleva a la “solidaridad”. Ya se advierte que la “solidaridad” es más territorial, que subjetiva. Las grandes fortunas de Madrid o de Andalucía no se gravan en beneficio de las respectivas arcas públicas autonómicas (el ITSGF no está cedido), sino que su gravamen acrecienta las arcas estatales y, por consiguiente, benefician también a las restantes Comunidades.
O dicho de otro modo, las arcas estatales solo se nutren con las grandes fortunas de Andalucía y Madrid (y en menor medida de Galicia), porque las restantes grandes fortunas nutren las respectivas arcas autonómicas, nunca la estatal.
Es por tanto una solidaridad territorialmente selectiva, si de lo que se trata es de nutrir las arcas estatales.
Así las cosas, si no es plenamente un impuesto a las grandes fortunas, y tampoco resulta del todo cierto que sea un impuesto de solidaridad, ¿qué es?
Si camina, vuela y grazna como un pato, es que es un pato.
Las veintiocho disposiciones del artículo 3 de la Ley 38/2002 que regulan esta figura evidencian que estamos ante un IP, siendo constantes las remisiones a la Ley 19/1991, de 6 de junio, del IP.
Es un calco fiel de este impuesto, hasta el punto de que, en la mala costumbre de “copiar y pegar” redacciones, se ha redactado una disposición doce, referente al límite de cuota íntegra, que va a generar polémica. En efecto, dicha disposición, siguiendo el texto de la enmienda del Congreso, alude a “cuota íntegra” y no a la “cuota líquida”.

“Las veintiocho disposiciones del artículo 3 de la Ley 38/2002 que regulan esta figura, evidencian que estamos ante un Impuesto del Patrimonio. Es un calco fiel de este impuesto, hasta el punto de que se ha redactado una disposición doce, referente al límite de cuota íntegra, que va a generar polémica”

Al objeto de corregir esa anomalía, el grupo ERC/ESQUERRA (GPERB) introdujo en el Senado una enmienda, la nº 72, con una nueva redacción que iba acompañada de una elocuente justificación: “…El texto actual del artículo 3.Doce de la proposición de Ley implica que el potencial importe a ingresar en concepto del impuesto estatal se vea minorado, hecho que contribuye a mantener las diferencias de tributación entre las Comunidades Autónomas que han bonificado el IP y las que no, rebajando el impacto de la buscada armonización. Creemos que sumar la cuota del IP en el cálculo del exceso distorsiona el resultado del ITSGF”.
Sin embargo, dicha enmienda, que trataba de evitar el efecto al que de forma indubitada conduce el literal de la norma, nunca llegó a votarse, al ser retirada por el grupo proponente, pues de otro modo nunca habría dado tiempo al texto para publicarse en el BOE antes de final de año. Y eso propicia sin duda alguna que el impacto de la nueva figura quede limitado, a no ser que desde el Ministerio de Hacienda se interese una interpretación contraria a la letra de la Ley, y que será fuente de litigiosidad.
Anécdotas aparte, podemos ya concluir que el ITSGF es un “IP Bis”, no cedido a las Comunidades, para gravar lo que éstas hayan decidido bonificar en el “IP” original, en ejercicio de las competencias normativas cedidas.
O lo que es lo mismo, es la neutralización o derogación de las deducciones y bonificaciones habilitadas por las Comunidades madrileña y andaluza (y gallega en menor medida), en ejercicio de una competencia normativa previamente conferida por el Estado.
La propia Exposición de Motivos de la Ley 38/2022 así lo reconoce abiertamente: “Dos son las finalidades principales de este nuevo impuesto. La primera de ellas es recaudatoria, a fin de exigir, en estos tiempos de crisis energética y de inflación, un mayor esfuerzo a quienes disponen de una mayor capacidad económica, es decir, una muestra de solidaridad de las grandes fortunas. La segunda finalidad es armonizadora, con el objetivo de disminuir las diferencias en el gravamen del patrimonio en las distintas Comunidades Autónomas, especialmente para que la carga tributaria de los contribuyentes residentes en aquellas Comunidades Autónomas que han desfiscalizado total o parcialmente el Impuesto sobre el Patrimonio no difiera sustancialmente de la de los contribuyentes de las Comunidades Autónomas en las que no se ha optado por reducir la tributación por dicho impuesto”.
Resulta irónico que la finalidad recaudatoria del “nuevo” impuesto se trate de justificar en la inflación provocada por la crisis energética, cuando es sabido que el Estado es uno de los agentes económicos más favorecidos por la inflación (pues aumenta sus ingresos y reduce sus pagos en términos reales), hasta el punto de que en la literatura hacendística se la compara con un impuesto. E irónico también resulta que el IP que se pretende armonizar fuese siempre considerado un impuesto menor, de carácter censal, hasta el punto de ser eliminado por el Presidente Rodríguez Zapatero en 2008.

“Nos encontramos ante la neutralización o derogación de las deducciones y bonificaciones habilitadas por las comunidades madrileña y andaluza (y gallega en menor medida), en ejercicio de una competencia normativa previamente conferida por el Estado”

Sea como fuere, así configurada la nueva figura impositiva atenta contra uno de los pilares sobre el que se erigió el sistema de financiación autonómico desde su reforma en 1996: la corresponsabilidad fiscal. Así se recogía expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley 14/1996.
Recuérdese que el principio de corresponsabilidad fiscal consiste en atribuir competencias legislativas a las Comunidades Autónomas sobre aspectos que inciden en el nivel de recaudación de los tributos cedidos por el Estado para que, mediante el ejercicio de estas competencias, asuman la responsabilidad política, medida en términos de votos, de un aumento o de una disminución de dicha recaudación.
Centrándonos en el IP, hasta el año 2001 las competencias normativas en materia del IP se limitaban a la tarifa (con ciertos condicionantes en su construcción) y mínimo exento. Fue en 2001 cuando se ampliaron notablemente las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en materia de deducciones y bonificaciones, al tiempo que se hicieron desaparecer los condicionantes anteriores acerca de la construcción de la tarifa.
Esas nuevas competencias normativas nacieron con ocasión del Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de 27 de julio de 2001, que aprobó un nuevo sistema de financiación autonómica, que provocó la modificación de la LOFCA por medio de la Ley Orgánica 7/2001.
Interesa reproducir algunos pasajes de la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 7/2001 que modificó la citada LOFCA: “…a propuesta del Gobierno de la Nación, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, en su reunión de 27 de julio de 2001, ha aprobado un nuevo sistema de financiación autonómica, cuya puesta en práctica exige llevar a cabo una serie de reformas en la LOFCA, siendo éste el objeto de la presente Ley Orgánica.
(…)
Desde la promulgación inicial de la LOFCA, el régimen de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas tuvo un desarrollo estable y se aplicó conforme a la configuración original de su marco orgánico, sin que hubiese sido necesario proceder a la reforma de éste.
Sin embargo, como fruto de su reunión de 23 de septiembre de 1996, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, a propuesta del Gobierno de la Nación, aprobó un nuevo modelo de financiación autonómica para el quinquenio 1997-2001, uno de cuyos principios inspiradores básicos fue la asunción, por las Comunidades Autónomas, de un importante nivel de corresponsabilidad fiscal.
Para materializar ese principio de corresponsabilidad fiscal, el modelo aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera optó por hacer uso del mecanismo de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, y ello mediante la adopción de las dos medidas siguientes: en primer lugar, mediante la ampliación del ámbito de la cesión a una parte del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y, en segundo lugar, mediante la atribución a las Comunidades Autónomas de ciertas competencias normativas en relación con los tributos cedidos, incluyendo la mencionada parte del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Ninguna de las dos medidas reseñadas tenía cabida en el marco conformado por la LOFCA original, razón por la cual resultó necesario introducir en ese texto legal -y así se hizo por la Ley Orgánica 3/1996- las modificaciones que permitieron el adecuado encuadramiento de aquéllas en el marco general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.

“Resulta irónico que la finalidad recaudatoria del ‘nuevo’ impuesto se trate de justificar en la inflación provocada por la crisis energética, cuando es sabido que el Estado es uno de los agentes económicos más favorecidos por la inflación”

En el momento presente, ya articulado el principio de corresponsabilidad fiscal, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, en su reunión de 27 de julio de 2001, también a propuesta del Gobierno de la Nación, ha aprobado una ampliación del mismo, razón por la cual resulta necesario llevar a cabo una nueva reforma de la LOFCA que dé cobertura legal a los acuerdos alcanzados.
La ampliación del principio de corresponsabilidad fiscal efectiva acordada por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas tiene lugar por dos caminos:
En primer lugar, abriendo la posibilidad de ceder a las Comunidades Autónomas nuevos tributos estatales.
En segundo término, abriendo también la posibilidad de atribuir a las Comunidades Autónomas nuevas competencias normativas en los tributos cuya cesión ya es efectiva…”
Así pues, como queda evidenciado, se implementó en el pasado un “nuevo sistema de financiación autonómico” construido sobre un pilar llamado la corresponsabilidad fiscal, basado en que los votantes de las Comunidades Autónomas participen en las decisiones que afectan en la recaudación de los tributos cedidos. El “nuevo” impuesto orilla total y absolutamente este principio y lo que sobre esta materia han votado los ciudadanos de las Comunidades Autónomas afectadas, alterando por tanto el modelo de financiación autonómico actualmente vigente.
Ya hemos visto que los cambios en dicho modelo de financiación autonómico exigieron en el pasado de un previo acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de una Ley Orgánica.
Ya se anticipa que, con mayor razón, debería requerirse también una Ley Orgánica para la eliminación de esas competencias normativas previamente atribuidas.
Así las cosas, la pretendida armonización que busca el anunciado ITSGF es un atentado al Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001, por el que se creó el nuevo sistema de financiación autonómica, y atenta contra el principio de competencia, al no venir precedido de la oportuna reforma de la LOFCA por medio de una Ley orgánica.

“Así configurada la nueva figura impositiva atenta contra uno de los pilares sobre el que se erigió el sistema de financiación autonómico desde su reforma en 1996: la corresponsabilidad fiscal”

Adicionalmente, el artículo 10 de la LOFCA afirma: “2. Se entenderá efectuada la cesión cuando haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente, sin perjuicio de que el alcance y condiciones de la misma se establezcan en una Ley específica”.
Pues bien, como se desprende de dicho artículo, para que la cesión del tributo se haga efectiva tienen que concurrir dos circunstancias: i) que la Comunidad Autónoma acepte la cesión expresamente en su correspondiente Estatuto de Autonomía y ii) que exista una ley estatal que habilite dicha cesión.
Y si tomamos el caso de la Comunidad Autónoma de Madrid, la Disposición Adicional Primera del Estatuto de Autonomía (el Estatuto de Autonomía de Andalucía contempla la misma previsión en su artículo 178) dispone: “1. Se cede a la Comunidad de Madrid el rendimiento de los siguientes tributos:
a) (…)
b) Impuesto sobre el Patrimonio. (…)
2. El contenido de esta disposición se podrá modificar mediante acuerdo del Gobierno con la Comunidad de Madrid, que será tramitado por el Gobierno como proyecto de Ley. A estos efectos, la modificación de la presente disposición no se considerará modificación del Estatuto.
3. El alcance y condiciones de la cesión se establecerán por la Comisión Mixta mencionada en la Disposición transitoria segunda que, en todo caso los referirá a rendimientos en el ámbito de la Comunidad de Madrid. El Gobierno tramitará el acuerdo de la Comisión como proyecto de Ley.”

“El ITSGF es, en resumidas cuentas, una derogación unilateral por el Estado de las competencias normativas cedidas en su día a las Comunidades Autónomas en materia del Impuesto sobre el Patrimonio, sin seguir los cauces legalmente establecidos”

Por lo tanto, y siguiendo con el ejemplo de la Comunidad de Madrid, para efectuar una modificación en el alcance de la cesión sería necesario: i) acuerdo de aceptación de la Comisión Mixta de Transferencias del Estado-Comunidad de Madrid y ii) tramitación por el Gobierno del acuerdo alcanzado en esa Comisión como un proyecto de ley que debe ser aprobado por las Cortes Generales.
Huelga decir que se ha prescindido del citado acuerdo, y tampoco se ha tramitado proyecto de ley ninguno.
Por lo tanto, podemos concluir que el ITSGF es, en resumidas cuentas, una derogación unilateral por el Estado de las competencias normativas cedidas en su día a las Comunidades Autónomas en materia del IP, sin seguir los cauces legalmente establecidos.

JORGE SALTO ILUSTRACION

Palabras clave: Impuesto Grandes Fortunas, Comunidades Autónomas, Impuesto estatal.
Keywords: Large Fortunes Tax, Autonomous Regions, State tax.

Resumen

El Impuesto Temporal de Solidaridad a las Grandes Fortunas es un impuesto estatal, no cedido a las Comunidades Autónomas, que solo recae sobre aquellas que han hecho uso de sus competencias normativas previamente cedidas. No grava, por tanto, a todas las grandes fortunas del Estado, sino que se dirige contra las de Madrid y Andalucía, entendidas las grandes fortunas como patrimonios superiores a 3,7 millones de euros. La solidaridad que preconiza es territorialmente selectiva. Es, en resumidas cuentas, una derogación unilateral por el Estado de las competencias normativas cedidas en su día a las Comunidades Autónomas en materia del Impuesto sobre el Patrimonio, sin seguir con los cauces legalmente establecidos. Ni ha venido precedido de acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, ni de modificación de la LOFCA, ni de acuerdo de la respectiva comisión mixta de transferencias, ni de tramitación de proyecto de ley alguno.

Abstract

The Temporary Solidarity Tax on Large Fortunes is a Spanish state tax, for which administration has not been transferred to the country's autonomous regions, and is only payable by the regions that have made use of their previously transferred regulatory powers. It is therefore not a tax on all of the large fortunes in Spain, but is focused on those in Madrid and Andalusia, and considers large fortunes to be those with assets amounting to more than 3.7 million Euros. The solidarity that it advocates is territorially selective. In short, the Spanish government has unilaterally repealed the regulatory powers transferred to the autonomous regions in matters of Wealth Tax, without following the legally established channels. Furthermore, this was not preceded by an agreement of the Fiscal and Financial Policy Council, or by an amendment to the Constitutional Law on Funding for the Autonomous Regions, or by an agreement of the appropriate mixed transfer committee, or by the passing of any bill.

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