CONSECUENCIAS DE LA FIESTA DE UN POLICÍA EN PRÁCTICAS DURANTE EL COVID 19: EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ANULA PARTE DEL REGLAMENTO PROVISIONAL DE LA ESCUELA SUPERIOR DE POLICÍA

Sentencia 184/2025, de 2 de diciembre de 2025. Recurso de amparo 7976-2023. Promovido respecto de las sentencias de las salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y del Tribunal Supremo que desestimaron impugnación de resolución sancionadora dictada por el director de la Escuela Nacional de Policía y del jefe de la división de Formación y Perfeccionamiento de la Dirección General de la Policía. Pleno. Ponente el magistrado señor don Ramón Sáez Valcárcel. Estimatoria. Votos particulares. Descargar

El recurrente de amparo, estando vigente el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y, en concreto, las normas de confinamiento y las limitaciones a la reunión de personas por la pandemia COVID 19, se hallaba, junto con otras diecisiete personas, celebrando un cumpleaños en un local cerrado.

La Policía Nacional se personó en el lugar, les identificó a todos, y el recurrente acreditó con carné su condición de policía alumno de la Escuela Nacional de Policía. Por haber manifestado ser funcionario en prácticas del Cuerpo Nacional de Policía (CNP), se le incoa procedimiento sancionador y el director de la Escuela Nacional de Policía resuelve calificando su conducta como infracción grave, conforme al artículo 69 a) del Reglamento provisional de la Escuela Superior de Policía, aprobado por Orden de 19 de octubre de 1981 (Reglamento provisional de 1981); precepto que tipifica como tal el “concurrir a espectáculos públicos u otros lugares anticipando la calidad de funcionario del Cuerpo Superior de Policía o alegar la condición de funcionario en prácticas del citado Cuerpo en circunstancias que no lo precisaren”. La resolución impuso al recurrente una sanción de pérdida de quince puntos de la suma total de las calificaciones obtenidas al final del curso selectivo, a detraer proporcionalmente en cada asignatura, conforme al artículo 73.1 del citado Reglamento provisional, según el cual las infracciones graves se sancionarán con pérdida de diez a quince puntos. El acuerdo sancionador fue confirmado en alzada por la resolución del jefe de la División de Formación y Perfeccionamiento de la Dirección General de la Policía. Como consecuencia de la sanción impuesta el recurrente suspendió dos asignaturas del curso selectivo de la Escuela de Policía, de las que tuvo que volver a examinarse, siendo nuevamente suspendido, lo que determinó su exclusión y baja definitiva en el proceso selectivo, con la pérdida de todos los derechos adquiridos en la fase de oposición. El interesado interpuso contra las anteriores resoluciones administrativas recurso contencioso-administrativo, por el procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales, alegando vulneración de los derechos: (i) el artículo 25.1 CE, por falta de cobertura legal de la norma reglamentaria aplicada (reserva de ley) y por falta de identificación de dicha cobertura legal en el acto sancionador (tipicidad); (ii) el artículo 14 CE, porque, según la normativa vigente, la infracción se califica como grave cuando es realizada por un policía en prácticas y como leve cuando se comete por funcionarios de carrera (que se rigen por la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del régimen disciplinario del CNP); y (iii) el artículo 23.2 CE, por haber sido removido del puesto sin causa justificada. Por último, alegaba que la sanción también era nula porque, según la STC 148/2021, de 14 de julio, el confinamiento decretado bajo el estado de alarma era inconstitucional. El recurso fue desestimado por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid. La Sala descartó la vulneración de la reserva de ley por considerar que, en las relaciones de sujeción especial, dicha reserva queda “reducida a su mínima expresión”, y que la sanción se basaba en la Ley Orgánica 4/2010, y que la inconstitucionalidad parcial del estado de alarma no afectaba al caso. El recurrente elevó recurso de casación y el Tribunal Supremo lo volvió a rechazar. El recurrente elevó al Tribunal Constitucional recurso de amparo, por los motivos indicados. El abogado del Estado solicitó la desestimación del recurso y el Fiscal su estimación. El Tribunal Constitucional estima el recurso. Las dos quejas que plantea la demanda sobre el derecho fundamental a la legalidad sancionadora están conectadas, porque se vinculan a la ausencia de cobertura legal y a la falta de mención de tal cobertura en el acto sancionador (garantía formal y material, en su mandato de tipicidad, respectivamente). Para resolver la posible vulneración de la garantía formal, derivada de la alegada falta de cobertura legal del Reglamento provisional de 1981, debemos partir del preámbulo de esta disposición que resulta bien elocuente cuando afirma que diversos cambios normativos “han venido a desbordar el marco jurídico establecido por el Reglamento orgánico de la Escuela Superior de Policía, de 7 de marzo de 1967, por lo que se hace preciso adecuar sus preceptos a las necesidades actuales”; y apunta que el nuevo reglamento se aprueba “hasta tanto se proceda a dictar la norma correspondiente con el rango adecuado” (énfasis añadido). Lo anterior pone de manifiesto que el ministro del Interior aprobó el Reglamento de 1981 a título “provisional” (como reza su propio título), siendo consciente de la insuficiencia de su rango y quedando a la espera de que se aprobara una norma con rango de ley. Pese a ello, ha estado vigente hasta fecha reciente, en que ha sido derogado por el Real Decreto 49/2024, de 16 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los centros docentes de la Policía Nacional (disposición derogatoria única). Además, según su disposición transitoria única, los cursos académicos y módulos de formación ya iniciados “se regirán por la normativa vigente en el momento en que se inició el concreto curso o módulo de que se trate”, por lo que el Reglamento provisional de 1981 es aplicable aun después de su derogación (ultraactividad). De este modo, el Reglamento provisional de 1981 se enmarca en una actualización global que sustituye en bloque a la anterior regulación preconstitucional de la materia (Reglamento orgánico de 1967), la cual no se limita a reproducir -lo que, debemos subrayar, tampoco sería acorde con la garantía formal del artículo 25.1 CE, según la doctrina citada-, sino que se modifica en diversos aspectos, entre ellos, en lo referente a la sanción aplicada al recurrente en amparo, según se expone a continuación. Así, para una falta grave como la apreciada en el supuesto que se enjuicia (calificación sobre la que la demanda de amparo no formula ninguna objeción), el Reglamento orgánico de 1967 establecía como sanciones alternativas las tres siguientes: “reprensión pública, con anotación en el expediente docente del alumno”; “pérdida de puntos en la suma total de los que obtenga al fin de curso”; o “pérdida del derecho a ser examinado” (art. 68). En cambio, el artículo 73.1 del Reglamento provisional de 1981, aquí aplicado, prevé como única sanción la de “pérdida de diez a quince puntos de la suma total de las calificaciones obtenidas al final de curso”, a detraer proporcionalmente en cada asignatura del curso selectivo para adquirir la condición de funcionario de carrera del CNP. Por tanto, como subrayan el demandante de amparo y el Ministerio Fiscal, se ha modificado el cuadro de sanciones aplicable mediante una norma sin rango suficiente. Con todo, lo verdaderamente relevante desde el punto de vista de la doctrina constitucional aplicable es que, dado que el precepto aplicado es postconstitucional, resulta exigible que cumpla con la garantía formal del artículo 25.1 CE, de modo que debemos examinar si tenía cobertura en alguna de las normas con rango de ley invocadas en las resoluciones impugnadas. Al respecto, el Tribunal Constitucional observa lo siguiente: (i) la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, se invoca solo a efectos del procedimiento seguido para imponer la sanción, pues dicha ley no contiene ninguna previsión punitiva específica sobre la conducta sancionada; (ii) la Ley 55/1978, de 4 de diciembre, de la Policía, y la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de fuerzas y cuerpos de seguridad -cuyos artículos 27 y 28 fueron derogados por la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo-, no estaban en vigor en el momento de realizarse la conducta sancionada, por lo que no pueden ofrecer cobertura al precepto sancionador aplicado; y por último, (iii) la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del régimen disciplinario del CNP, que sí estaba en vigor al tiempo de los hechos, tipifica como falta leve “[l]a exhibición de los distintivos de identificación sin causa justificada” [art. 9 f)], sancionable con “[l]a suspensión de funciones de uno a cuatro días, que no supondrá la pérdida de antigüedad ni implicará la inmovilización en el escalafón” o “[e]l apercibimiento” (art. 10.3). Por tanto, esta ley, que establece un cuadro sancionador completamente distinto para la conducta del recurrente -y que, de hecho, no contempla la sanción prevista en el artículo 73.1 del Reglamento provisional para ningún otro supuesto-, tampoco puede servir de cobertura a la sanción impuesta. El artículo 73.1 del Reglamento provisional ya nació sin rango suficiente -como se admitía en su preámbulo-, pese a lo cual se ha mantenido en vigor, sin la imprescindible cobertura legal y vigente la Constitución, durante más de cuarenta años, hasta su reciente derogación por el citado Real Decreto 49/2024, de 16 de enero, derogación pese a la cual -valga insistir- sigue siendo aplicable a los cursos académicos y módulos de formación ya iniciados. El que el precepto sancionador aplicado carece de la necesaria cobertura legal no se enerva por el hecho de hallarnos ante una relación que pudiera calificarse como de “sujeción especial” pues no puede esgrimirse de manera genérica para el incumplimiento “de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano”. La resolución del director de la Escuela Nacional de Policía vulneró el derecho fundamental a la legalidad sancionadora del artículo 25.1 CE en su vertiente formal, infracción que es directamente imputable a la falta de cobertura legal del artículo 73.1 del Reglamento provisional aplicado en dicha resolución. Dice el Tribunal Constitucional que debe declararse la nulidad del acto sancionador y de las resoluciones que lo confirmaron en vía administrativa y judicial así como la inconstitucionalidad y nulidad del referido precepto reglamentario, interpretado sistemáticamente con la disposición transitoria única del Real Decreto 49/2024, de 16 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los centros docentes de la Policía Nacional. Y dicha nulidad por dos motivos: por un lado, porque en su dimensión subjetiva, como mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales, el recurso de amparo pide la remoción de las “disposiciones” de los poderes públicos lesivas de tales derechos (arts. 41.2 y 43.1 LOTC) para garantizar su preservación (art. 55.1 LOTC); y, de otro lado, porque en tanto que proceso constitucional dotado de una dimensión objetiva y, por ende, trascendente del caso concreto, el recurso de amparo está dirigido a impulsar la mejora de la protección de los derechos fundamentales por parte de los poderes públicos a través, por lo que ahora importa, del enjuiciamiento de supuestos en los que la posible lesión del derecho fundamental que se denuncia pudiera provenir de una disposición de carácter general. El Tribunal Constitucional admite el recurso, declara vulnerado su derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE); anula la resolución sancionadora del director de la Escuela; la resolución del jefe de la División de Formación y Perfeccionamiento de la Dirección General de la Policía y las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y del Tribunal Supremo; y también declara que el artículo 73.1 del Reglamento provisional de la Escuela Superior de Policía, aprobado por Orden de 19 de octubre de 1981, interpretado sistemáticamente con la disposición transitoria única del Real Decreto 49/2024, de 16 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los centros docentes de la Policía Nacional, es inconstitucional y nulo. Estimatoria. Voto particular del magistrado don Enrique Arnaldo Alcubilla. Creo que debió otorgarse el amparo por un motivo diferente al apreciado por la mayoría. La tradicional doctrina del Tribunal Constitucional viene considerando que el proceso de amparo no es una vía adecuada para la anulación de reglamentos inconstitucionales, tal como tempranamente había declarado ya la STC 40/1982, de 30 de junio. Esta conclusión es plenamente coherente con la caracterización del recurso de amparo como vía de reparación de los derechos fundamentales lesionados por actuaciones procedentes de los poderes públicos y no como mecanismo de depuración abstracta de disposiciones normativas. Pero, en consonancia con el petitum de la demanda y con la naturaleza del proceso de amparo, la sentencia debió limitarse exclusivamente a declarar la nulidad del acto administrativo sancionador y las resoluciones que lo confirmaron en vía administrativa y judicial, sin cambiar una doctrina constitucional que estimo correcta y establecida con claridad. Voto particular de la magistrada doña Concepción Espejel Jorquera. El Tribunal Constitucional debería haber analizado si era precisa la declaración de nulidad para el restablecimiento del derecho aun cuando el recurrente no la solicitaba y además la norma había sido derogada, sin que se haya procedido a analizar su ultraactividad. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha establecido como regla general la procedencia de declarar la inconstitucionalidad y nulidad del precepto reglamentario que se constate como mediatamente vulnerador de los derechos fundamentales, y sin matización alguna.

EL SIMPLE IMPAGO DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE DELITO NO CONLLEVA AUTOMÁTICAMENTE LA REACTIVACIÓN DE LA PENA SUSPENDIDA

Sentencia 2/2026, de 12 de enero de 2026. Recurso de amparo 20-2024. Promovido respecto de los autos dictados por la Audiencia Provincial de Málaga y un juzgado de lo penal de Málaga en ejecución de sentencia. Sala Segunda. Ponente la magistrada doña Laura Díez Bueso. Estimatoria. Descargar

El ahora recurrente de amparo fue condenado por sentencia del Juzgado de lo Penal de Málaga, a la pena de prisión de dos años, con inhabilitación especial para sufragio pasivo, debiendo pagar las costas del procedimiento y abonar la responsabilidad civil. En la misma sentencia se concedió al recurrente el beneficio de la suspensión de la ejecución de la pena privativa de libertad durante el plazo de tres años, condicionada a que no volviera a delinquir, continuara con el tratamiento de deshabituación con revisiones semestrales y abonara la responsabilidad civil. Tras revisiones, para el pago de esta última, al constar ya consignados 15.000 €, el resto (40.942,02 €), quedaba fraccionado en treinta y dos mensualidades por importe de 1.279,44 € cada una, quedando por determinar los efectos sustraídos, apercibiendo expresamente al condenado que en caso de incumplir las condiciones se procedería a la revocación y al cumplimiento de la pena inicialmente suspendida. En ejecución de sentencia. Ya en ejecución de sentencia no puede localizarse al demandante de amparo, pese a constar en la causa informes del centro donde estaba realizando el tratamiento acordado en la sentencia y constar igualmente que acudía a las consultas y controles toxicológicos. Por diligencia de ordenación se hace constar que el reo está cumpliendo puntualmente con el pago acordado. Por auto se acuerda no haber lugar a sustituir la pena por la expulsión, ni a la revocación de la suspensión de la ejecución, por entender el órgano judicial que el demandante de amparo está cumpliendo con las condiciones impuestas y, concretamente respecto de la responsabilidad civil, haber abonado en total la suma de 20.117,76 €. Por diligencia de ordenación se informa que, verificado el estado de la cuenta, se comprueba que el reo ha incumplido el fraccionamiento en su día acordado y que por los datos que obran en las actuaciones “no es posible la averiguación patrimonial en el punto neutro judicial a fin de resolver sobre su insolvencia”, por lo que, dándose traslado al fiscal, este informa de la procedencia de la revocación de la suspensión y la ejecución de la condena. Advertida la imposibilidad de realizar la averiguación patrimonial por auto y según los artículos 86 y ss. CP, se resuelve revocar los beneficios concedidos al penado y acordar el cumplimiento de la pena impuesta, su busca, captura e ingreso en prisión, “toda vez que no ha abonado la indemnización en los términos fijados por el juzgado, teniendo pendiente de pago la cantidad de 32.285,94 €”. El demandante de amparo presentó escrito solicitando el mantenimiento de la suspensión de la ejecución, aduciendo su situación de insolvencia y su carencia de permiso de residencia que le permitiera trabajar. Por lo demás, niega que la falta de pago se deba a un incumplimiento deliberado acompañado de una ocultación de bienes como exige el artículo 86.1 d) CP; que el incumplimiento de las condiciones pudiera ser considerado grave o reiterado, puesto que se trataba de una incapacidad sobrevenida y temporal de su familia para hacer frente al pago de la responsabilidad civil, así como que continúa con su tratamiento de deshabituación. Solicitó su declaración de insolvencia previa averiguación de su patrimonio. El juzgado desestima todo y prosigue, inexorable. El demandante de amparo interpuso recurso de apelación insistiendo en la ausencia de una mínima labor investigadora de sus circunstancias económicas y personales y alegando que la revocación vulnera el derecho fundamental a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), así como la doctrina constitucional recogida en la STC 32/2022, de 7 de marzo, que estima el amparo en un supuesto esencialmente igual a este. La Audiencia Provincial de Málaga denegó alegando que habiendo dejado transcurrir muchos meses sin efectuar ingreso alguno, siquiera mínimo, para hacer frente a la obligación contraída, por lo que no existe razón que permita cambiar el correcto criterio adoptado por la juez a quo, acorde con lo preceptuado en los artículos 84 y 86.1 c) CP al haber evidenciado el penado su escaso afán de superación y su escasa intención de resarcir a los perjudicados por sus delitos. El recurrente recurrió de amparo ante el Tribunal Constitucional alegando la vulneración del derecho a la libertad (art. 17.1 CE) y a la igualdad ante la ley (art. 14 CE), en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), considerando que, en la revocación de la suspensión de la pena basada en la falta de pago de la responsabilidad civil, debe primar y analizarse la capacidad económica del condenado. El Fiscal pide la estimación. El Tribunal Constitucional estima el recurso. Dice el Tribunal Constitucional que resulta evidente que las resoluciones judiciales impugnadas adolecen de una falta de motivación esencial y sustancial. Basan la revocación de la suspensión concedida únicamente en el impago de la responsabilidad civil según las cuotas fijadas, sin realizar ninguna valoración sobre las circunstancias personales del penado, ni sobre la capacidad económica real en el momento de la revocación, ni sobre los esfuerzos parciales de cumplimiento ya efectuados, que ascendían a 23.956,08 €, esto es, el 56,88% de la cantidad total de la indemnización, lo que evidencia una actitud positiva hacia el cumplimiento de la obligación civil. Se desconoce expresamente la capacidad económica real del penado y los esfuerzos ya realizados, así como la continuación del tratamiento de deshabituación, cumplimiento fundamental de la sentencia inicial. El Tribunal Constitucional dice que no basta la simple referencia al impago o al carácter discrecional de la decisión, sino que se requiere ponderación de los bienes y derechos en conflicto y de los fines constitucionales de la pena, especialmente la reeducación y reinserción social. La revocación debe diferenciar entre el incumplimiento voluntario y la imposibilidad material de pago y verificar de manera efectiva la capacidad económica del penado en el momento de adoptarse la decisión. Por ello aprecia vulneración directa de los derechos fundamentales del recurrente a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la libertad personal (art. 17 CE). Se estima el recurso, se anulan las decisiones impugnadas y además deben retrotraerse las actuaciones al momento anterior al dictado de la primera de las resoluciones. Estimatoria.