Menú móvil

El Notario - Cerrar Movil
Por: AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada
arobledo@ugr.es


VARIA

Un pacto político
El 7 de enero de 2020 el Congreso de los Diputados eligió, por mayoría simple, a Pedro Sánchez presidente del Gobierno. El candidato socialista había firmado unos días antes, el 30 de diciembre, un pacto con el líder de Unidas Podemos, Pablo Iglesias, para formar el primer gobierno de coalición de la moderna democracia española formado por el PSOE y Unidas Podemos. En su “Un nuevo acuerdo para España” de cincuenta folios se daba especial relevancia a cambiar la legislación laboral aprobada por el Partido Popular en la décima legislatura: “Derogaremos la reforma laboral. Recuperaremos los derechos laborales arrebatados por la reforma laboral de 2012. Impulsaremos en el marco del diálogo social la protección de las personas trabajadoras y recuperaremos el papel de los convenios colectivos”.

La declaración de la pandemia en marzo de 2020 detuvo los primeros pasos que se estaban dando en ese sentido para centrarse en otros aspectos laborales (como SMI y ERTE), de tal modo que hasta marzo de 2021 no comenzaron las negociaciones de la “Mesa de Diálogo Social para la modernización del mercado laboral” entre el Gobierno, los sindicatos UGT y CCOO y las patronales CEOE y CEPYME. El 23 diciembre de 2021 se logró un pacto, cuyo contenido fue alabado lógicamente por todos los firmantes, aunque con matices interesantes. Así, para el Gobierno se trató de un "acuerdo histórico en materia de relaciones laborales que homologa el mercado de trabajo español al europeo". A lo que los portavoces del PSOE y de UP añadieron que era la primera vez en treinta años que se pactaba una reforma laboral con el acuerdo de todos los agentes sociales; afirmación no muy exacta porque las reformas de 1997 y 2006 también fueron pactadas, aunque no se logró acuerdo en las de 1984, 1994, 2001, 2010 y 2012. Por su parte, las patronales firmaron el pacto porque -según el comunicado que emitieron ese mismo día- “consolida el modelo laboral actual, que ha permitido incrementar la productividad de las empresas, asegurar su competitividad y contribuir al crecimiento del empleo. En concreto, el acuerdo mantiene intactos los mecanismos de flexibilidad interna que garantizan la adaptabilidad de las empresas a las circunstancias, asegura la libertad de empresa y la seguridad jurídica y contribuye a la Paz Social”.

“Desde 2016 los decretos-leyes superan anualmente a las leyes ordinarias; lo que ha levantado la lógica crítica de los especialistas en Derecho Público, que consideramos que se está modificando el iter legis constitucional hasta el punto de convertir lo excepcional en cotidiano”

Queda para los expertos en Derecho laboral dilucidar si el pacto originaba un cambio histórico en la regulación de las relaciones laboral o simplemente mejoraba la reforma del PP. Fuera una cosa o la otra, donde no hay duda es en el instrumento jurídico que usó el Gobierno para convertirlo en norma vinculante para todos los españoles: el Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo.

Un instrumento normativo
Precisamente, el hecho de usar el decreto-ley para modificar la legislación laboral y convertir en norma el pacto político del 23 de diciembre nos plantea algunos interrogantes constitucionales pues supone el uso de un procedimiento extraordinario de aprobar normas generales que orilla el poder legislativo de las Cortes Generales. Procedimiento que se viene usando tanto que desde 2016 los decretos-leyes superan anualmente a las leyes ordinarias; lo que ha levantado la lógica crítica de los especialistas en Derecho Público, que consideramos que se está modificando el iter legis constitucional hasta el punto de convertir lo excepcional en cotidiano (1).

“No parece muy convincente que solo se produzca la urgencia 23 meses después de la formación del Gobierno, cuando se trata de una medida que estaba incluida en el pacto PSOE-UP”

Conviene detenerse en las razones que se han dado para dictar el Real Decreto-ley 32/2021. Pero no en la extraordinaria y urgente necesidad -sobre la que existe ya una generosa jurisprudencia constitucional- (2) porque la actitud del Gobierno la hace difícilmente defendible, aunque el Decreto lleve en su título la expresión “medidas urgentes”, primero retrasando más de un año el inicio de las negociaciones y después manteniendo casi por el mismo periodo esas negociaciones. No parece muy convincente que solo se produzca la urgencia 23 meses después de la formación del Gobierno, cuando se trata de una medida que estaba incluida en el pacto PSOE-UP. Sí merece la pena detenerse en otra razón de cierto peso que ha manejado el Gobierno: el pacto con los agentes sociales justificaría el uso del decreto-ley, tanto porque los principales destinatarios de la norma son los empresarios y los trabajadores, como por el riesgo de que en caso de tramitarse como proyecto de ley recibiera enmiendas que propiciaran que alguna de las partes retirara su apoyo al texto. En la exposición de motivos del propio Decreto-ley se alude a este pacto al señalar que “Con respecto a su contenido, que da una respuesta concertada y equilibrada a los objetivos y necesidades descritas, este ha sido objeto de acuerdo, el día 23 de diciembre de 2021, con los agentes sociales CEOE, CEPYME, CCOO y UGT”.

“No es una novedad alegar que el consenso social legitima un decreto-ley, porque otros Gobiernos ya habían dictado decretos-leyes con afirmaciones parecidas”

No es una novedad alegar que el consenso social legitima un decreto-ley, porque otros Gobiernos ya habían dictado decretos-leyes con afirmaciones parecidas. Así, el Gobierno Zapatero en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 5/2006, de 9 de junio, para la mejora del crecimiento y del empleo, señaló que “Este real decreto-ley tiene, por tanto, por objeto dar urgente ejecución a aquellas medidas contenidas en el Acuerdo [firmado el 9 de mayo de 2006 por el Gobierno, CEOE, CEPYME, CCOO y UGT] que exigen la adopción o modificación de normas con rango de Ley. Puesto que las medidas se van a ejecutar en el ámbito de las relaciones laborales, dependiendo por ello de manera sustancial de los criterios y actitudes de sus protagonistas, la norma recoge con fidelidad los criterios y propuestas que han expresado los interlocutores sociales firmantes del Acuerdo, como garantía de la efectividad de la nueva regulación”. El mismo Gobierno Zapatero usa términos parecidos en el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas. El Gobierno Rajoy razonó de una forma similar en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo.

Una ojeada histórica
Ya que estamos recordando los precedentes del Real Decreto-ley 32/2021, me parece muy ilustrativo remontarnos a la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores (en buena medida producto del Acuerdo Básico Interconfederal firmado el 10 de julio de 1979) y ver cómo se han realizado sus modificaciones. Estas se hacían al principio mediante leyes; como la Ley 4/1983, de 29 de junio, la Ley 32/1984, de 2 de agosto, etc. y excepcionalmente mediante decretos-leyes. De hecho, hasta que la Ley 8/1980 fue sustituida por el Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, el texto original había tenido nueve modificaciones mediante leyes y solo dos mediante decretos-leyes. Sin embargo, la forma de modificar el Estatuto de 1995 ya no es tan favorable a la ley: de las 51 modificaciones que tuvo hasta su derogación en 2015, 32 lo fueron por ley y 19 por decreto ley.

“Hasta que la Ley 8/1980 fue sustituida por el Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, el texto original había tenido nueve modificaciones mediante leyes y solo dos mediante decretos-leyes”

Los términos se invierten a partir de la segunda recopilación normativa del Estatuto de los Trabajadores, producida por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre. Sus modificaciones se vienen haciendo de forma preferente por decretos-leyes: 15 hasta la fecha, por solo 8 leyes. Situación verdaderamente insólita no solo porque el decreto-ley se concibe en el artículo 86 de la Constitución como una técnica legislativa excepcional, sino porque ese mandato constitucional también prohíbe que afecte a los derechos, deberes y libertades del Título I y obligaciones; mandato reforzado con la enérgica reserva de ley para los derechos del Capítulo II de ese mismo Título I que realiza el artículo 53, entre los que se encuentra tanto el derecho al trabajo (art. 35) como el derecho de negociación colectiva (art. 37); pero que el Tribunal Constitucional ha flexibilizado en grado sumo, lo mismo que tradicionalmente ha hecho con los requisitos habilitantes de la “extraordinaria y urgente necesidad” (3).

“Los términos se invierten a partir de la segunda recopilación normativa del Estatuto de los Trabajadores, producida por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre. Sus modificaciones se vienen haciendo de forma preferente por decretos-leyes: 15 hasta la fecha, por solo 8 leyes. Situación verdaderamente insólita”

Si en lugar de en la cantidad de normas que han modificado el Estatuto de 1980 nos fijamos en la calidad de esos cambios, lo que la doctrina denomina reformas laborales, que hasta la fecha son ocho, nos encontramos con que todas fueron precedidas de negociación con los agentes sociales. Pero hay diversidad respecto al tipo de norma que se emplea para modificar el ordenamiento laboral. Así, el propio Estatuto y sus dos primeros cambios (1984 y 1997) fueron aprobados por ley. Con la llegada del PP al Gobierno comienza a utilizarse el decreto-ley. Y se usa tanto para la reforma pactada con los agentes sociales en 1997, como para la decidida solo por el Gobierno en 2001, tras no lograr el pacto social (si bien el Decreto-ley 5/2001, de 2 marzo, de Medidas Urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad luego se tramitó como proyecto de ley). La primera reforma del gobierno socialista de Zapatero, la de 2006, sí se hizo mediante ley, además precedido de pacto con los agentes sociales. Pero de eso hace ya 16 años: su última reforma, sin pacto en 2010, fue por decreto-ley; lo mismo que la del Gobierno de Rajoy en 2012 y la última del Gobierno Sánchez en 2021.

Una desviación del texto constitucional
Así las cosas, atendiendo a la práctica política de la última sesquidécada parece que se impone en España un procedimiento, el decreto-ley, para aprobar la legislación laboral que no era el que tenían los constituyentes en la cabeza cuando establecieron en el artículo 35.2 de la Constitución que “la ley regulará un estatuto de los trabajadores”. La costumbre de que el Gobierno, en ejercicio de su función de dirigir la política nacional que le atribuye el artículo 97 de la Constitución, intente pactar cualquier reforma laboral con los agentes sociales no choca con el sistema parlamentario porque las Cortes mantienen íntegramente su capacidad para cambiar el proyecto de ley que el Gobierno les entregue como consideren conveniente. Se mantiene así la división de poderes y la teoría parlamentaría espléndidamente expresadas en el Preámbulo de la Constitución: la ley “como expresión de la voluntad popular”. Incluso esta costumbre de otorgar una posición excepcional a los agentes sociales puede apoyarse -como algunas exposiciones de motivos de reformas laborales han recordado- en el papel que el artículo 7 de la Constitución atribuye a los sindicatos de trabajadores y a las asociaciones empresariales.

“La costumbre de que el Gobierno, en ejercicio de su función de dirigir la política nacional que le atribuye el artículo 97 de la Constitución, intente pactar cualquier reforma laboral con los agentes sociales no choca con el sistema parlamentario porque las Cortes mantienen íntegramente su capacidad para cambiar el proyecto de ley”

Sin embargo, me parece que no es compatible con el sistema parlamentario que consagra el artículo 1.3 de la Constitución que el decreto-ley se convierta en la norma jurídica habitual para cambiar la legislación laboral, como hemos visto que cada vez sucede con más frecuencia. Es más, el hecho de pactar previamente con los agentes sociales un texto no supone un plus para que este se transforme en decreto-ley, como a veces parecen creer los gobernantes, hasta el extremo de considerar que un decreto-ley “materializa” el acuerdo con un agente social, como decía la nota de prensa del Gobierno de fecha 1 de marzo pasado que -sin mencionar ni una sola vez a las Cortes- daba cuenta de la aprobación del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, producto del pacto del Gobierno con el Comité Nacional del Transporte por Carretera. No se trata de que el artículo 86.1 no contemple por ningún lado el pacto del Gobierno con un grupo social para dictar un decreto-ley (solo admite como causa habilitante la “extraordinaria y urgente necesidad”), sino que ni el Gobierno ni los agentes sociales pueden ocupar el papel que la Constitución atribuye a las Cortes, que representan al pueblo español y tienen atribuida la potestad legislativa del Estado (art. 66 Constitución). El hecho de que los decretos-leyes deban ser convalidados por el Congreso no supone que las Cortes recuperen su capacidad legislativa. En primer lugar, evidentemente, porque para nada interviene el Senado, la otra cámara colegisladora. Pero, en segundo lugar, porque la propia participación del Congreso esta capitidisminuida en cuanto no puede enmendar el texto, sino aceptarlo o rechazarlo en su conjunto; lo que evidentemente no es la mejor forma de cumplir con el valor pluralismo político que establece el artículo 1.1 de la Constitución ni con el trámite parlamentario como forma de que, con luz y taquígrafos, se garanticen los derechos y los intereses de toda la sociedad y no solo de los que han pactado el texto. En fin, nada diré aquí de la polémica votación en el Congreso para convalidar el Decreto-ley 32/2021, en estos momentos recurrida ante el Tribunal Constitucional y sobre la que muchos especialistas hemos expresado nuestra opinión (4).

“No se trata de que el artículo 86.1 no contemple por ningún lado el pacto del Gobierno con un grupo social para dictar un decreto-ley (solo admite como causa habilitante la ‘extraordinaria y urgente necesidad’), sino que ni el Gobierno ni los agentes sociales pueden ocupar el papel que la Constitución atribuye a las Cortes”

Conclusión
Por esta preponderancia de los decretos-leyes y otros motivos que refuerzan el papel del Gobierno y minusvaloran la posición de las Cortes, me parece que la calificación de parlamentarismo racionalizado que, adoptando la terminología de Boris Mirkine-Guétzevitch, la doctrina unánimemente le dio al sistema político diseñado en la Constitución de 1978 ha cambiado de tal forma que ahora sería mejor denominarlo de otra manera. Parlamentarismo difuminado propuse en 2020 (5) y dos años después solo encuentro motivos para ratificarme en este calificativo. El Decreto-ley 32/2021, que es el objeto de este comentario, es solo un reflejo de esta evolución. Pero no me resisto a mencionar aquí otro reflejo reciente, que demuestra que se está produciendo en todas las relaciones Cortes-Gobierno y no solo en el importantísimo plano normativo: lo sucedido con la posición española sobre el Sahara. El mismo día (el 7 de abril pasado) que el Congreso de los Diputados aprobaba que España mantuviera su postura histórica de exigir un referéndum de autodeterminación, el Presidente del Gobierno firmaba con el rey de Marruecos una “Declaración conjunta” aceptando “la iniciativa de autonomía marroquí” para el Sahara. No hay precedentes en la Historia parlamentaria española de una insumisión similar. Tampoco de la poca importancia que todos los grupos políticos dieron a esta situación, sin que se intentara una moción de reprobación o alguna otra técnica parlamentaria de control. Cada uno a su manera, pasaron página y se concentraron en discutir otros temas. El 8 de junio el tema se ha vuelto a debatir en el Congreso, pero fijándose mucho más en la cuestión de fondo, la relación de España con Marruecos y Argelia, y mucho menos en la discrepancia entre lo aprobado por el Congreso y lo firmado por el Presidente del Gobierno.

“La calificación de parlamentarismo racionalizado que, adoptando la terminología de Boris Mirkine-Guétzevitch, la doctrina unánimemente le dio al sistema político diseñado en la Constitución de 1978 ha cambiado de tal forma que ahora sería mejor denominarlo de otra manera. Parlamentarismo difuminado”

Todos han aceptado, de una forma u otra, el parlamentarismo difuminado en el que las Cortes sirven esencialmente para elegir al Presidente del Gobierno y como uno de los rings de enfrentamiento de los líderes políticos. Desde esa perspectiva, el uso y el abuso de los decretos-leyes interesa a todos los contendientes porque ofrece más posibilidades de visualizar la confrontación que la tediosa discusión artículo por artículo de un proyecto de ley, pero supone un quebranto reiterado de la Constitución, ese texto que luego los diputados celebran solemnemente cada 6 de diciembre.

AGUSTIN RUIZ ilustracion

(1) Por toda la doctrina, Manuel ARAGÓN REYES, Uso y abuso del decreto-ley. Una propuesta de reforma constitucional, Iustel, Madrid, 2016. Mi propia opinión en Agustín RUIZ ROBLEDO, “Sin luz ni taquígrafos”, Anuario Joly Andalucía 2013, Sevilla, 2013, págs. 45 y 46.
(2) Cfr. Ignacio ASTARLOA HUARTE-MENDICOA, “El ‘imperio del decreto-ley’ y el debilitamiento del Parlamento”, en Luis M.ª CAZORLA PRIETO (dir.), Últimas novedades normativas afectantes al sector eléctrico, Aranzadi, Pamplona, 2022, pág. 35 y ss.
(3) Cfr. Ana CARMONA CONTRERAS, “El decreto-ley: configuración constitucional y praxis aplicativa” en Esther GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, Rafael RUBIO NÚÑEZ y Benigno PENDÁS GARCÍA (dirs.), España constitucional (1978-2018): trayectorias y perspectivas, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2018, vol. 3, págs. 2063-2073.
(4) Más de 50 diputados de Vox presentaron el recurso de inconstitucionalidad núm. 2191-2022, que ha sido admitido recientemente por el TC el 2 de junio (BOE núm. 137, de 9 de junio de 2022) En la doctrina, cfr. Vicente GARRIDO MAYOL, “El voto telemático de los diputados”, ABC de 8 de marzo de 2022. Mi propia opinión: Agustín RUIZ ROBLEDO, "El disputado voto del diputado Casero”, El Español de 5 de febrero de 2022.
(5) Agustín RUIZ ROBLEDO, “El parlamentarismo difuminado”, El País, 1 de septiembre de 2020. He defendido la posibilidad de presentar una moción de reprobación contra el Presidente del Gobierno, a la que enseguida me referiré en el texto, en “¿Debe el presidente Sánchez ser reprobado por el Congreso?", El Español, 10 de abril de 2022.

Palabras clave: Monarquía parlamentaria, Decreto-ley, Derechos constitucionales, Estatuto de los Trabajadores.
Keywords: Parliamentary monarchy, Decree-law, Constitutional rights, Workers' Rights Law.

Resumen

La aprobación de la reforma laboral de 2021, que por afectar a los derechos constitucionales al trabajo y a la negociación colectiva debería de aprobarse por ley ordinaria, se ha efectuado por el Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de discutible extraordinaria y urgente necesidad. En este artículo se argumenta que esa decisión continúa una evolución del sistema parlamentario español en el que el Gobierno cobra cada vez más importancia, mereciendo que dejemos de llamarlo ya parlamentarismo racionalizado para hablar de un parlamentarismo difuminado.

Abstract

The 2021 labour reform, which had to be approved by ordinary legislation as a result of its effects on the constitutional rights to work and collective bargaining, was approved by means of Decree-Law 32/2021 of 28 December, despite the debatable nature of the extraordinary and urgent need for it. This article argues that this decision continues a trend in Spain’s parliamentary system in which the Government is becoming increasingly important, and which means that it can no longer be called a rationalised parliamentarism, and must instead be referred to as a blurred parliamentarism.

El buen funcionamiento de esta página web depende de la instalación de cookies propias y de terceros con fines técnicos y de análisis de las visitas de la web.
En la web http://www.elnotario.es utilizamos solo las cookies indispensables y evaluamos los datos recabados de forma global para no invadir la privacidad de ningún usuario.
Para saber más puede acceder a toda la información ampliada en nuestra Política de Cookies.
POLÍTICA DE COOKIES Rechazar De acuerdo