ALQUILERES TURÍSTICOS

Decía Cola de Rienzi, que vivió y protagonizó las luchas intestinas de las familias de la Roma del siglo XIV, que la política es como las mareas del mar. De hecho, lo supo perfectamente: después de su triunfo fue decapitado. Pero hay algunos que cuando la marea va a ir en su contra ya se han quedado con la playa, el mar y el influjo de la luna. Y ya no hay vuelta atrás.

El Real Decreto 1312/2024, de 23 de diciembre, publicado en el BOE el mismo día, víspera de Nochebuena (1), creó la Ventanilla Única Digital de Arrendamientos de España, como pasarela digital única nacional para la transmisión electrónica de datos entre las plataformas en línea de alquiler de corta duración y para el resto de funciones que la normativa establece, y fija, en cumplimiento de las obligaciones prescritas en el Reglamento (UE) 2024/1028 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024 (2), que el procedimiento de registro único de arrendamientos se realizará a través del Registro de la Propiedad o del de Bienes Muebles, y se regirá por lo dispuesto en el Reglamento UE, el propio Real Decreto y, supletoriamente, por la legislación hipotecaria.
Tiene el presente artículo la humilde aspiración de poner en evidencia cómo se actúa en la política legislativa y reglamentaria actual española, y lo va a hacer utilizando datos objetivos, para que sea el respetado lector el que saque sus propias conclusiones. Y el dato objetivo es, sencillamente, el dictamen del Consejo de Estado (en adelante, CE) al proyecto del Real Decreto (en adelante RD) (3).
Bien es cierto que los dictámenes del CE no son vinculantes, pero como el propio Consejo declara, prácticamente el 99% de los dictámenes son secundados por los órganos consultantes. Nos encontramos de casualidad en el presente caso con ese 1% restante. También se produce otra circunstancia llamativa: normalmente el plazo para emitir los dictámenes es de dos meses, salvo que sea de urgencia, en cuyo caso el plazo es de quince días. No se entienden muy bien las prisas cuando la entrada en vigor del RD fue el 2 de enero de 2025, si bien la DF 4ª precisaba “desplegando efectos sus disposiciones el 1 de julio de 2025”. Hay que tener en cuenta que el Reglamento (UE) 2024/1028 ha visto aplazada su aplicación hasta el 20 de mayo de 2026.

“El Consejo de Estado no puede dejar de reprochar esta anómala forma de proceder”

Citemos que el órgano consultante, que fue el Ministerio de Vivienda y Agencia Urbana, con fecha de 10 de diciembre de 2024, es decir, sólo 8 días antes de la fecha de aprobación del dictamen, aporta un nuevo texto del proyecto de Real Decreto y de la MAIN (memoria del análisis de impacto normativo). Este último documento es esencial, y nos da una serie de claves para entender toda la actuación llevada a cabo.
Señaladas las circunstancias formales del procedimiento, vamos al fondo de la cuestión, los considerandos del dictamen del CE.
Inicia su examen lamentando que, si bien hay varios ministerios que respondieron a la solicitud de informes, en concreto 4 de ellos, el propio Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, el de Política Territorial y Memoria Democrática, el de Hacienda, y el de la Transformación Digital y de la Función Pública, no lo hicieron, aunque hubiera sido “deseable”, el Ministerio de Justicia, ya que “afecta de forma muy importante al Registro de la Propiedad y al Registro de Bienes Muebles”, ni tampoco el Ministerio de Turismo. También pone en evidencia que no se haya contactado directamente con las Comunidades Autónomas, cuando el conflicto de competencia es palmario, o quizá por esto mismo. Con lo que sí está de acuerdo el CE es con no haber comunicado el Proyecto a la Comisión Europea, aunque se trate de un reglamento técnico en el sentido recogido la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, en concreto en su artículo 5, pero el CE considera que al regular las plataformas en línea, se debe aplicar el artículo 7. Aquí ya tenemos una primera idea: el RD, en la idea del CE, se debe ceñir a los alquileres turísticos, porque las plataformas comercializan éstos.
Una vez comentado el procedimiento, el dictamen avanza considerando que se debe analizar el Reglamento (UE) 2024/1028 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, porque el propio RD tiene como argumento la aplicación del mismo en España. Y aquí ya empieza a chirriar algo. Señala que “El Reglamento (UE) 2024/1028, sin embargo, no impone a los Estados miembros la creación de un sistema de registro para los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración, ni mucho menos indica que el establecimiento de ese registro debe hacerse a nivel estatal”. A pesar de ello, el RD opta por un registro a nivel estatal, aunque destaca la confusión en el proyecto y en la MAIN, respecto a la eficacia u obligaciones derivadas del Reglamento UE. Ergo, el socorrido recurso a “nos obliga Europa” no es, una vez más, cierto.

Cuestión competencial
Es el apartado IV del dictamen el que constituye el punto central del mismo, bajo el título “Reparto competencial”, y en el que se expone que el legislador opta no por crear un registro administrativo único estatal, sino por confiar en los actuales Registros de la Propiedad y de bienes muebles, considerando literalmente el Consejo de Estado que “Cabe pensar que se busca con ello amparar la creación de este procedimiento registral en la competencia del Estado ex artículo 149.1.8.ª de la Constitución, soslayando cualquier impedimento que pudiera alegarse por falta de competencia del Estado para crear un registro de estas características por el mero hecho de integrarlo en el Registro de la Propiedad o en el Registro de Bienes Muebles”. Y aún va más allá, en una declaración contundente:
“El Consejo de Estado no puede dejar de reprochar esta anómala forma de proceder”.

“El Reglamento (UE) 2024/1028 no impone a los Estados miembros la creación de un sistema de registro para los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración, ni mucho menos indica que el establecimiento de ese registro debe hacerse a nivel estatal”

Y ello por dos razones, la primera, que lo que trata de crear el RD es un registro administrativo, no un registro de los denominados jurídicos, que, como siempre defiende el cuerpo registral, son los registros de la propiedad y mercantiles. Y lo califica el CE como registro administrativo porque el propio proyecto de RD declara unos objetivos que son de control y obtención de información, típicos de esta clase de registros. Y aunque se cite también la seguridad, el CE argumenta que éste es un efecto típico o propio de la función que cumplen muchos registros administrativos (por ejemplo, el Registro General de Centros, Servicios y Establecimientos Sanitarios, el Registro de Entidades de Crédito o el Registro de Medicamentos de la Agencia Española de Medicamentos o Productos Sanitarios) y no por ello es suficiente para calificarlo como registro jurídico, pues su finalidad principal no es la de dar publicidad a situaciones jurídico-privadas. La realidad nos permite resolver cualquier debate inocuo: ¿algún turista inglés antes de reservar y garantizar el pago de su semana vacacional en el sur de Tenerife pide una nota simple? ¿Le importa si la vivienda se ha hipotecado o se ha practicado una anotación de embargo sobre la misma? Le preocupa más que las fotografías que aparecen en el anuncio de la plataforma se correspondan con la realidad, que la distancia a la playa sea la realmente señalada, o que la vivienda esté limpia de polvo y grasa, no de cargas o gravámenes.
Porque el objetivo del RD, afirma el CE, no es dar publicidad a un negocio jurídico-privado o a un acto que tiene efectos sobre los bienes inmuebles o los buques, sino imponer una nueva obligación a los arrendadores de alojamientos de corta duración por medio de plataformas en línea, sin la cual no podrán ejercer su actividad, constituyendo un ejemplo típico de actividad administrativa de policía o de ordenación que actúa como una autorización para ejercer la actividad, tal y como se deriva del artículo 17.1 in fine de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
E integrar este registro administrativo en los registros de la propiedad y de bienes muebles, “altera la función y finalidad de estas instituciones, que tienen por objeto dar publicidad a los actos y contratos relativos al dominio y demás derechos reales que recaen sobre bienes inmuebles o sobre determinados bienes muebles”, insistiendo el alto órgano consultivo, en concreto afirma: “altera diversos principios registrales, como el de legalidad formal o titulación pública o el de voluntariedad de la inscripción, y desvirtúa su régimen de funcionamiento en lo relativo a las fincas registrales, los asientos a practicar o la función de calificación del registrador”. Y concluyendo con este juicio, fundamental en el dictamen: “La utilización de estos registros, además de alterar su naturaleza, principios y régimen de funcionamiento, insertando en su seno un procedimiento que es del todo ajeno a ellos, puede calificarse como un intento de orillar la distribución constitucional de competencias que no puede ser admitido”.

“La utilización de estos registros, además de alterar su naturaleza, principios y régimen de funcionamiento, insertando en su seno un procedimiento que es del todo ajeno a ellos, puede calificarse como un intento de orillar la distribución constitucional de competencias que no puede ser admitido”

Porque los títulos competenciales aludidos no se sostienen, ya lo hemos visto con el art. 149.1.8.ª de la Constitución, pero tampoco con el 149.1.1.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, porque invocar este artículo e interpretarlo de manera extensiva permitiría al Estado arrogarse absolutamente todas las competencias, de ahí que la Sentencia del Tribunal Constitucional 79/2024, de 21 de mayo, relativa a la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, con cita de otras muchas, recuerda que el título competencial del artículo 149.1.1.ª de la Constitución "ha de ser objeto de un uso prudente”, habiendo asumido todas las comunidades autónomas competencias exclusivas en materia de vivienda, con base en el artículo 148.1.3.ª de la Constitución.
Y, finalmente, tampoco sirve de título competencial el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, pues la ya citada Sentencia del Tribunal Constitucional 79/2024, señala, recordando entre otras, la STC 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5, que "esta competencia estatal alcanza, además, no solo a las bases, sino también a la coordinación, correspondiéndole al Estado "una facultad que presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas [...] que deben ser respetadas”, pero el CE considera que el RD, además de carecer de una incidencia económica clara, no trata de coordinar los registros autonómicos, sino de sustituirlos, asumiendo la actividad normativa y ejecutiva en relación con dicho procedimiento registral y desplazando de algún modo las previsiones autonómicas al respecto. Sí que reconoce el CE la utilidad de esa ventanilla única a efectos de recoger datos de las plataformas.
Concluye este apartado de su dictamen el CE señalando categóricamente que “debe concluirse que el Estado carece, a juicio del Consejo de Estado, de competencia para dictar la norma proyectada en todo lo relativo al registro único de arrendamientos, pues los apartados del artículo 149.1 de la Constitución invocados no son suficientes para amparar la regulación que se pretende”.
E indica, como alternativa, la creación de un verdadero registro central administrativo que recoja todos los datos de los registros autonómicos existentes a los estrictos efectos de información y publicidad, pudiendo fijar a tal efecto las directrices técnicas y de coordinación necesarias para garantizar su centralización.

Habilitación legal necesaria
Prosigue el dictamen con la habilitación legal o reglamentaria, afirmando sin duda alguna que sería necesario una habilitación legal expresa para imponer a los arrendadores nuevas obligaciones que implican a los arrendadores o a la plataformas en línea y, en particular, en cuanto a la regulación del procedimiento de registro único de arrendamientos, a pesar de que el Colegio de Registradores invocó en su informe la DA2ª de la LAU, pero el CE rechaza este intento al considerar que el RD no regula el acceso de al Registro de la Propiedad de los contratos de arrendamientos urbanos, ni siquiera de los de corta duración (4).
El CE no puede ser más claro: “Lo dicho hasta ahora obliga a replantear el proyecto de Real Decreto a fin de garantizar que sus previsiones resultan acordes con la distribución constitucional de competencias y cuentan con la necesaria cobertura legal”.
A continuación, analiza la ya citada MAIN, dejando en evidencia sus deficiencias e incoherencias, en las que no podemos extender por la lógica limitación editorial.

“Lo dicho hasta ahora obliga a replantear el proyecto de Real Decreto a fin de garantizar que sus previsiones resultan acordes con la distribución constitucional de competencias y cuentan con la necesaria cobertura legal”

En el análisis del articulado del proyecto de RD señala las numerosas imperfecciones técnico-jurídicas del mismo. Debemos destacar las antes aludidas alteraciones a los principios registrales, que deberían haber motivado que el Colegio de Registradores hubiese recurrido el RD, no sea que la teoría de la moneda falsa en el saco de monedas verdaderas arrastre a todo el contenido de los libros. Así, a juicio del CE, se atenta contra el principio de voluntariedad de la inscripción (arts. 7 y 32 de la Ley Hipotecaria o art. 69.2 de la Ley de Navegación Marítima), primero, porque obliga a acudir al procedimiento registral y a obtener un número de registro para ejercer una actividad -el alquiler de alojamientos de corta duración por medio de plataformas en línea-, sin el cual se convierte en ilegal; y, segundo, porque se obliga indirectamente por medio de esta norma a inmatricular o a inscribir todos los bienes inmuebles o buques sobre los que vaya a ejercerse aquella actividad, así como el derecho que tiene el arrendador sobre los mismos para el ejercicio de esa actividad. También ataca el principio de legalidad formal o titulación pública (art. 3 de la Ley Hipotecaria y art. 73 de la Ley de Navegación Marítima), que en ningún caso se puede alterar por una norma de carácter reglamentario. Y el tercer principio registral que ataca es el de legalidad en relación a la calificación registral (art. 18 de la Ley Hipotecaria), modificando el mismo por vía reglamentaria en el art. 10 del RD. Además, altera el concepto de finca registral, que no coincide con el de finca material, pudiendo tener varias unidades en una sola finca registral, que se rige por el sistema de folio real. Finalmente también afecta a los asientos de presentación y notas marginales, porque no contempla un asiento de presentación, a pesar de que en la práctica así se está haciendo, cobrando el mismo, y se crea una nota marginal que es un asiento que está sometido a numerus clausus, no se pueden practicar sino las expresamente las previstas en la Ley o el Reglamento Hipotecario (resoluciones de 1 de febrero de 2024 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública -en sus fundamentos de derecho cuarto-, publicadas en el Boletín Oficial del Estado de los días 8 y 11 de marzo de 2024). También se extraña el CE que, no habiendo calificación negativa, se diga que se aplica el régimen de recursos aplicable a las resoluciones de los Registradores conforme a la normativa hipotecaria (5).
Por todo ello, el CE considera que “debe suprimirse la regulación del procedimiento de registro único de arrendamientos regulado en los artículos 8 a 10 del proyecto de Real Decreto, pudiendo sustituirlo, en su caso, por la creación de un registro administrativo que centralice los datos y la información generada o proporcionada por las diferentes administraciones territoriales”.
Curiosamente, en algo sí que se ha hecho caso al dictamen del CE, y es en suprimir el acceso que se preveía en el proyecto a favor del Instituto Nacional de Estadística y, en su caso, los institutos de estadística autonómicos del registro único, ya que alegó el Colegio de Registradores que el acceso no tenía amparo normativo.

La repercusión económica
Para terminar, no podemos dejar de analizar un aspecto accidental, o, quizá, no tanto, porque a veces los elementos accidentales se convierten, por mor de la naturaleza humana, en los fundamentales. Y este aspecto es el económico. En primer lugar, el dictamen del CE se extraña que se indique que el coste unitario de presentar una solicitud en el Registro de la Propiedad para obtener el número de registro sea de cinco euros, pero conforme al Arancel de los Registradores de la Propiedad, el coste de cualquier asiento de presentación es de 6,010121 euros, por lo que no comprende el CE de dónde se había obtenido aquella cifra. Además, no se contemplan en la MAIN algunos costes como pueden ser los derivados de la práctica de las notas marginales o de la presentación del modelo informativo contemplado en el artículo 10.4 del proyecto de Real Decreto. Pero lo que sí dice la citada memoria es lo siguiente:
“Se prevé un impacto presupuestario máximo de 1.300.000 euros que saldrá del presupuesto del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana para desarrollar las funcionalidades necesarias para el aplicativo informático”.

“Juzgue el lector y pregúntese: ¿por qué no se hizo caso al Consejo de Estado?”

En relación a las cargas administrativas, “estima, partiendo de los datos de la encuesta de ocupación en alojamientos turísticos del INE, unas cargas máximas para las personas arrendadoras de 165.716.361 euros anuales, considerando que la población estimada de personas arrendadoras que solicitarán el número de registro es de 6.137.643. No obstante, indica que, si se utilizaran los datos de la estadística experimental de medición del número de viviendas turísticas en España y su capacidad del INE, se reducirían hasta los 10.715.841 euros. En cuanto a las cargas para las plataformas en línea de alquiler de corta duración, se parte de la existencia de ocho grandes plataformas y se calcula un coste total anual de 936 euros. Sumando las cifras anteriores se obtiene un importe total máximo de las cargas administrativas derivadas de la norma en proyecto de 165.717.297 euros”. Esas cargas administrativas, si el Ministerio de Vivienda ya tiene presupuesto y las cargas de las plataformas ya han sido descontadas, van a repercutir en favor de los registradores y de su Colegio. Adoptemos la previsión más baja, siendo muy benévolos e ingenuos, esto es, los 10.715.841 euros, y tengamos en cuenta que los arrendadores van a tener que presentar cada doce meses en el registro un modelo informativo (art. 10 del RD), obligación que el CE considera desproporcionada y excesiva, proponiendo su supresión lo que, de nuevo, no se ha tenido en cuenta. Y esta presentación supondrá de nuevo un coste, multiplicado por los cientos de miles de unidades en España, y repetida todos los años. Y, además, no se ha calculado el coste de la inmatriculación forzada de inmuebles que antes no constaban inscritos.
Una vez estudiados y comprendidos de forma global y detallada los documentos cuyo enlace al contenido íntegro se facilitan, es el momento en el que juzgue el lector tras preguntarse: ¿por qué no se hizo caso al Consejo de Estado?

(1) https://www.boe.es/buscar/pdf/2024/BOE-A-2024-26931-consolidado.pdf
(2) https://www.boe.es/doue/2024/1028/L00001-00019.pdf
(3) https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE-D-2024-1926
(4) En la práctica se están haciendo constar los alquileres de corta duración no vacacionales, y en una proporción mucho mayor que los vacacionales. Es conocida la voluntad y acción de la cúpula registral para dar acceso a documentos privados a los Libros del Registro.
(5) Otra anomalía en la aplicación del RD. La Dirección General está dictando, desde que el RD ha desplegado sus efectos, multitud de resoluciones, sin entrar a reproducir los hechos del recurso, remitiéndose a resoluciones anteriores, lo que nunca se había hecho en la historia de la llamada “jurisprudencia registral”.

Palabras clave: Consejo de Estado, Registro único de arrendamientos, Principios hipotecarios.
Keywords: Council of State, Spain's, Unified rental registry, Mortgage principles.