Comentario a la resolución de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública de 3 de octubre de 2024

El pasado 3 de octubre de 2024 la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (1) emitió una resolución (2) que ha supuesto la modificación del criterio consolidado de este órgano relativo a las prohibiciones de disponer derivadas de procedimientos penales o administrativos.

Hasta ahora, como veremos, la doctrina de la DGSJFP reconocía la ineficacia de las prohibiciones de disponer de bienes inmuebles con origen en un procedimiento penal o administrativo frente a una venta forzosa de aquellos, derivada de un procedimiento de ejecución de una hipoteca de rango anterior a dicha prohibición (3).
Sin embargo, la resolución que venimos a comentar modifica completamente el criterio seguido desde la resolución de la DGSJFP de 22 de febrero de 1989 hasta el momento, al negar la inscripción de dichas ventas sobre la base del interés público protegido por la prohibición inscrita con posterioridad a la hipoteca o carga en la que tenía su origen la enajenación.

“Las últimas resoluciones y análisis de diferentes supuestos parecían inclinarse por la conclusión de que la prohibición de disponer solo impedía las enajenaciones voluntarias del titular registral”

La doctrina tradicional de la DGSJFP sobre las prohibiciones de disponer
La DGSJFP ha venido diferenciando las prohibiciones de disponer voluntarias o derivadas de procedimientos civiles, de aquellas otras que tienen su origen en procedimientos judiciales penales o administrativos:
(i) Las prohibiciones de disponer voluntarias o derivadas de procedimientos civiles tratan de satisfacer intereses privados, impidiendo la disponibilidad del derecho por parte de su titular, y pueden cumplir diferentes funciones: de tutela (por ejemplo, en procedimientos de separación y divorcio, cuando la vivienda familiar se atribuye a uno de los progenitores puede inscribirse una prohibición de disponer hasta que los hijos lleguen a determinada edad); para lograr la plena satisfacción de la voluntad de un tercero a favor del que se inscribe la prohibición de disponer; o como garantía de la caución de un procedimiento civil.
(ii) Las prohibiciones de disponer administrativas y las penales, tratan de garantizar el cumplimiento de intereses públicos (4) o evitar la defraudación del resultado de una sentencia penal (impidiendo la restitución del bien) o de las responsabilidades que de ella pudiesen derivarse (5). De este modo, no se trata de desgajar la facultad dispositiva de un bien o derecho sino de garantizar el resultado de un proceso.
El efecto de esta distinción era que, en el caso de las prohibiciones de disponer voluntarias, la DGSJFP no aplicaba la regla de prioridad registral absoluta que establece el artículo 17 de la Ley Hipotecaria (6), sino el artículo 145 del Reglamento Hipotecario (7) permitiendo la inscripción de actos dispositivos anteriores a la prohibición de disponer, pero presentados a inscripción posteriormente. Sin embargo, para las prohibiciones de disponer derivadas de procedimientos penales o administrativos, consideraba el principio de prioridad registral a rajatabla.
Como consecuencia de ello, en el caso de las prohibiciones voluntarias, si cuando se otorgó el acto no se tenía aún limitado el poder de disposición, el acto era válido y debía acceder al Registro, si bien no se cancelaría la anotación restrictiva de disponer posterior, sino que se arrastraría. Por su parte, en el caso de las prohibiciones derivadas de procedimientos penales o administrativos, la estricta aplicación del principio de prioridad registral suponía el cierre no solo a los actos que se hubiesen presentado en el registro después de la inscripción de la anotación preventiva de la prohibición, sino también de los anteriores.
Esta mayor eficacia de las prohibiciones de disponer administrativas o penales se basaba en el interés público que se pretendía proteger con aquellas.

“Parece que la DGSJFP ha optado por modificar el criterio, obviando, no solo las circunstancias concretas de cada caso, sino también el principio de prioridad registral y restando autonomía a la potestad jurisdiccional”

La excepción a la doctrina tradicional de la DGSJFP sobre las prohibiciones de disponer penales o administrativas: los actos de disposición forzosos (8)
La doctrina de la DGSJFP expuesta en el apartado anterior limitaba la eficacia de las prohibiciones de disponer derivadas de procedimientos penales o administrativos cuando se trataba del acceso al Registro de actos de disposición forzosa (por ejemplo, la inscripción de una compra en subasta en sede de ejecución hipotecaria o tributaria) en la medida en que se trataba de actos impuestos por una autoridad judicial o administrativa, en los que la voluntad particular del titular registral del bien quedaba completamente al margen.
De este modo, la propia DGSJFP matizaba el principio de prioridad registral, tratando de evitar que los intereses de un tercero de buena fe (por ejemplo, el acreedor hipotecario que no era al que las autoridades judiciales o administrativas habían limitado sus facultades y que ignoraba en el momento de adquirir su derecho la existencia de la prohibición) se viesen perjudicados.
Para ello, se destacaba la necesidad de establecer límites a las prohibiciones de disponer de origen penal o administrativo pues, por un lado, de no ser así, los bienes sobre los que existiese tal gravamen se convertirían prácticamente en inejecutables. Al respecto, resulta reveladora la resolución de 13 de abril de 2012 (9) que destacaba la importancia de la función estimuladora del cumplimiento voluntario que caracteriza a la responsabilidad universal patrimonial (10).
Por otro lado, se consideraba especialmente relevante el hecho de que el acto dispositivo no correspondiese a la libre voluntad del titular registral, cuyo poder de disposición estaría limitado por la prohibición, sino que se tratase de actos de disposición impuestos por la autoridad judicial competente para ello.
Al respecto, la resolución de 13 de abril de 2012 anteriormente citada recordaba expresamente que “la subasta judicial en el ámbito de los procesos de ejecución pertenece al campo del Derecho procesal y no al del Derecho privado, toda vez que suele reputarse la subasta judicial como acto procesal de ejecución consistente en una declaración de voluntad del juez, transmitiendo coactivamente al rematante o adjudicatario, en virtud de su potestad jurisdiccional, determinados bienes afectos a la ejecución”.
Así las cosas, y si bien la propia DGSJFP reconoció que históricamente existieron dudas para dar respuesta al escenario planteado, las últimas resoluciones y análisis de diferentes supuestos parecían inclinarse por la conclusión de que la prohibición de disponer solo impedía las enajenaciones voluntarias del titular registral (11).
Pues bien, a la luz de la resolución que es objeto del presente análisis, parece que la DGSJFP ha optado por modificar el referido criterio, obviando, no solo las circunstancias concretas de cada caso (12), sino también el principio de prioridad registral y restando autonomía a la potestad jurisdiccional.

“La resolución de 3 de octubre de 2024 establece que, en atención al interés público que la prohibición de disponer pretende proteger, debe entenderse que el acreedor hipotecario queda privado de la facultad de su realización, con objeto de obtener el cobro de su deuda, resultando irrelevante el momento en el que la prohibición hubiese accedido al Registro”

La Resolución de 3 de octubre de 2024
La resolución que venimos a comentar establece que, en atención al interés público que la prohibición de disponer pretende proteger, debe entenderse que el acreedor hipotecario (y, por extensión, la autoridad judicial que tramita la ejecución del bien) queda privado de la facultad de su realización, con objeto de obtener el cobro de su deuda, resultando irrelevante el momento en el que la prohibición hubiese accedido al Registro.
En este caso, se trataba de inscribir el decreto de adjudicación y mandamiento de cancelación de cargas obtenido en sede de ejecución de una hipoteca que constaba inscrita de forma previa a la anotación de la prohibición de disponer decretada en un procedimiento penal.
Pues bien, de forma sorprendentemente concisa, la DGSJFP resolvió el supuesto planteado resaltando la idea de que las prohibiciones de disponer derivadas de procedimiento penal tienen un componente de orden público que no puede ser pasado por alto, pero olvidando que, a la luz de su propio criterio, dicha premisa debe de matizarse cuando el acto dispositivo viene impuesto por una autoridad judicial, y que el principio de prioridad y fe pública registral también deben de considerarse principios de orden público, de especial respeto y protección.
Concretamente, sorprenden los argumentos apuntados para desestimar el recurso planteado y confirmar la calificación negativa, por ser manifiestamente contrarios a lo desarrollado por la propia DGSJFP hasta entonces, cuando se indica: “tampoco se puede acoger la pretensión del recurrente de aplicar la doctrina de este Centro Directivo relativo a la validez de la ejecución sobre bienes sujetos a prohibición de disponer, pues ello es sólo aplicable a las prohibiciones de disponer de carácter voluntario, y además conllevarían el arrastre de la carga que aquí se discute”.

“La resolución que es objeto de análisis parece presuponer que detrás de toda medida cautelar o resolución administrativa que establezca una prohibición de disposición existe un deseo de proteger un interés superior que forma parte del orden público y, por tanto, debe prevalecer sobre el de seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario del que dimanan los principios y normas de derecho hipotecario”

Valoración del nuevo criterio de la DGSJFP
La resolución que es objeto de análisis parece presuponer que detrás de toda medida cautelar o resolución administrativa que establezca una prohibición de disposición existe un deseo de proteger un interés superior que forma parte del orden público y, por tanto, debe prevalecer sobre el de seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario del que dimanan los principios y normas de derecho hipotecario.
Si bien esto puede ser cierto en determinadas ocasiones como, por ejemplo, en el caso de la prohibición de disponer del artículo 79.5 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, que tiene por objeto evitar las parcelaciones ilegales o de la establecida en una medida cautelar dictada en el proceso penal tendente a garantizar la restitución del bien a su legítimo propietario (13), no es siempre así. En efecto, las prohibiciones de disponer que se dictan en el ámbito tributario (art. 170.6 LGT), y en ocasiones en el ámbito penal (arts. 589 y ss. LECrim), tienen como propósito la protección del crédito tributario o de la responsabilidad civil que pueda resultar de los hechos probados en el proceso penal.
En relación con los primeros es evidente que la ejecución de la venta, con independencia de que no sea impulsada por el sujeto pasivo de la prohibición, puede frustrar de modo definitivo el interés público protegido por la norma. En este sentido, estas medidas no están, o una vez que se vuelvan definitivas no estarán, sujetas a un límite temporal y se puede entender que la DGSJFP las equipare en cuanto a sus efectos a las prohibiciones de disponer de origen legal (art. 26.2 LH).
Pero en los otros casos, los derechos de crédito de los beneficiarios de la prohibición, si bien dignos de protección, no merecen un estatus privilegiado respecto a cualquier otro derecho o crédito de derecho privado o público que haya obtenido un rango registral privilegiado. Además, el argumento de que la venta forzosa puede perjudicar esos derechos de créditos no sirve, porque el valor del patrimonio contra los que el acreedor pretende dirigir su pretensión no se perjudica por la venta, ya que la carga (y, por tanto, minusvalía) existía antes de la enajenación y la ejecución de esta a través de un órgano judicial o administrativo es garantía suficiente de que no se venderá en perjuicio de los acreedores. Y, sobre todo, en algún momento la prohibición de venta cesará y la carga se ejecutará preferentemente. En definitiva, no se puede pretender a través de la prohibición de disponer ganar un rango que no le hubiera correspondido si el acreedor hubiera solicitado y obtenido un embargo del bien de su deudor o del que deba responder legalmente por él.
Es más, en estos supuestos cabe recordar que este tipo de medidas tanto en el ámbito tributario como en el ámbito penal se rigen por los principios de instrumentalidad y proporcionalidad (arts. 726 LEC y 169.1 LGT). Es decir, no pueden perseguirse con fines distintos de los que son propios del proceso en el que se dictan (que es el cobro de un crédito y no la recuperación de un bien o evitar que se vendan) y no deben infligir a su sujeto pasivo (incluyendo, en este concepto en nuestra opinión a los titulares de cargas) un daño que no sea el estrictamente necesario para proteger al beneficiario de la medida.

“El cambio de doctrina supondría devaluar el principio de fe pública registral, empeorar el derecho del acreedor hipotecario, dificultando con ello el acceso al crédito de este tipo y, sin lugar a duda, volver a generar una situación de inseguridad jurídica que se había conseguido superar”

En este sentido, un embargo es menos lesivo al no impedir la venta y garantiza que el remanente que pudiera haber tras la liquidación de la carga preferente quedará en beneficio del acreedor beneficiario de dicha medida. Ello no quiere decir que el registrador deba ignorar la prohibición de disponer por ser excesiva, sino que la aplicación que deba hacer de la misma no puede perjudicar a los terceros titulares de derecho contra los que, en el procedimiento administrativo o judicial, no se dirige la medida sobre todo si hay por medio una autoridad que vigila que el bien no se malvende en perjuicio de los acreedores.
Por último, no debe olvidarse que es doctrina consolidada de la DGRSJFP (14) que, en base a la interdicción de indefensión que se establece en el artículo 24 CE, no pueden inscribirse las resoluciones judiciales o administrativas dictadas en un procedimiento en el que los titulares de derechos conforme al registro que se vean afectados por las mismas no hayan sido parte y tenido derecho a pronunciarse. Esto es especialmente relevante porque en el caso de las medidas de carácter penal ya que una de las motivaciones que tienen es su carácter urgente por lo que no es de extrañar que, existiendo razones suficientes a criterio del juez, se tomen de oficio e inaudita parte. Incluso, la medida del artículo 170.6 LGT se toma contra una sociedad que no es parte en el procedimiento recaudatorio.
Asumimos que cuando la prohibición de disponer se ha inscrito es porque el registrador ha verificado este requisito o ha considerado que, si la ley excepciona o no prevé en este caso la notificación a los titulares de cargas, no aplica la doctrina antes mencionada. Pero, en todo caso, no cabe duda de que la interpretación del alcance de la prohibición no debe ser extensiva respecto de esos terceros.
Y es que, si bien no conocemos plenamente los antecedentes de la resolución de la DGSJFP que ha motivado este comentario y, por tanto, no sabemos a qué tipo de prohibición penal de disponer pertenece la que ha provocado el cierre registral, de esta resolución no debe deducirse que, a partir de este momento, las prohibiciones de disponer con origen en una resolución penal o administrativa cerrarán de modo absoluto el registro a toda ventas incluidas las de carácter forzoso en ejecución de una carga anterior.
De no ser así, el cambio de doctrina supondría (i) devaluar el principio de fe pública registral (arts. 32 y 34 LH), (ii) empeorar el derecho del acreedor hipotecario, dificultando con ello el acceso al crédito de este tipo y, sin lugar a duda, (iii) volver a generar una situación de inseguridad jurídica que se había conseguido superar.
Además, desde un punto de vista del derecho procesal, el poder de disposición reconocido hasta ahora a la autoridad judicial quedaría completamente comprometido, pudiendo dar lugar a instrumentalizar las anotaciones de prohibición de disponer para paralizar cualquier procedimiento de ejecución hipotecaria en curso.
Esto solo se debería producir cuando la prohibición de disponer tenga su fundamento en la protección del legítimo derecho de restitución de un bien cuya adquisición fue delictiva o en el carácter no enajenable de un bien por disposición legal.

(1) En adelante, “DGSJFP”.
(2) BOE de 13 de noviembre de 2024, BOE-A-2024-23619.
(3) Doctrina recogida en la resolución de 5 de mayo de 2016 (BOE núm. 136, de 6 de junio de 2016).
(4) Ejemplos de estas prohibiciones son: (i) el artículo 79.5 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística que establece que “si el Ayuntamiento o, en su caso, el órgano urbanístico competente, incoase expediente de infracción urbanística por parcelación ilegal, en el acuerdo correspondiente podrá solicitarse del Registrador de la Propiedad que la anotación preventiva procedente surta efectos de prohibición absoluta de disponer, en los términos previstos por el artículo 26.2.º de la Ley Hipotecaria”; (ii) el artículo 170.6 de la ley general Tributaria que indica que “La Administración tributaria podrá acordar la prohibición de disponer sobre los bienes inmuebles de una sociedad, sin necesidad de que el procedimiento recaudatorio se dirija contra ella, cuando se hubieran embargado al obligado tributario acciones o participaciones de aquella y este ejerza el control efectivo, total o parcial, directo o indirecto sobre la sociedad titular de los inmuebles en cuestión en los términos previstos en el artículo 42 del Código de Comercio y aunque no estuviere obligado a formular cuentas consolidadas”.
(5) La prohibición de disponer ordenada judicialmente constituye una medida cautelar que priva, durante el tiempo en que se mantenga en vigor, del poder de disposición al titular de los bienes objeto de la misma, garantizando que no será ilusorio el derecho reconocido en la resolución que se adopte en el procedimiento principal en cuyo ámbito se dicta [Javier Ángel Fernández-Gallardo, “La prohibición de disponer en el proceso penal”, Foro, Nueva época, vol. 17, núm. 2 (2014): 37-96 I].
(6) “Inscrito o anotado preventivamente en el Registro cualquier título traslativo y declarativo del dominio de los inmuebles o de los derechos reales impuestos sobre los mismos, no podrá inscribirse o anotarse ningún otro de igual o anterior fecha que se le oponga o sea incompatible, por el cual se transmita o grave la propiedad del mismo inmueble o derecho real.
(7) “Las anotaciones preventivas de prohibición de enajenar, comprendidas en el número segundo del artículo 26 y número cuarto del artículo 42 de la Ley, impedirán la inscripción o anotación de los actos dispositivos que respecto de la finca o del derecho sobre los que haya recaído la anotación, hubiere realizado posteriormente a ésta su titular, pero no serán obstáculo para que se practiquen inscripciones o anotaciones basadas en asientos vigentes anteriores al de dominio o derecho real objeto de la anotación”.
(8) Véase al respecto resolución de la DGSJFP de 16 de marzo de 2022 (BOE-A-2022-5419), comentada en www.almacendederecho.org/prohibicion-de-disponer.
(9) BOE de 21 de mayo de 2012, BOE-A-2012-6710.
(10) “La responsabilidad universal patrimonial tiene una evidente función estimuladora del cumplimiento voluntario y de garantía ‘a priori’, en cuanto que advierte al deudor y asegura al acreedor que su satisfacción se procurará a costa de cualquier bien de aquél, salvo los estrictamente excluidos por la Ley misma. Esta función quedaría eliminada si se admitiese la inejecutabilidad de los bienes sujetos a prohibición de disponer”.
(11) Resolución de 31 de enero de 2013, BOE de 26 de febrero de 2013 (BOE-A-2013-2147); o Resolución de 5 de mayo de 2016, BOE de 6 de junio de 2016 (BOE-A-2016-5497), que consolidó la doctrina seguida hasta entonces.
(12) La propia DG en resolución de 28 de enero de 2016 había insistido en que las vicisitudes del supuesto de hecho debían de ser tenidas muy en cuenta a la hora de adoptar soluciones para el caso de que se tratase.
(13) “La prohibición de disponer en el ámbito penal”, Javier Ángel Fernández-Gallardo Fernández-Gallardo, Foro, Nueva época, vol. 17, núm. 2 (2014): 37-96.
(14) Resolución de 9 de febrero de 2016, publicada en el BOE de 16 de marzo de 2016 (BOE 2016-2428).

Palabras clave: DGSJFP, Prohibiciones de disponer, Cambio de criterio.
Keywords: Directorate General for Registers and Notaries, Prohibitions on disposal, Change of criteria.