LEY ORGÁNICA 1/2025

Actividad negociadora y requisito de procedibilidad
La Ley Orgánica 1/2025, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, posee una evidente vocación reformadora. Quizá la ambición del intento pueda tener como consecuencia que no todos los efectos que con ella se persiguen acaben materializándose en el sentido querido por el Legislador. Sin embargo, no por ello el intento ha de perder mérito ni valor. Al contrario, Fortuna audaces iuvat (Simónides de Ceos).

La Ley Orgánica, entre otras medidas, introduce en el orden jurisdiccional civil un novedoso “requisito de procedibilidad” (art. 5), que supone que, con carácter general, “para que sea admisible la demanda”, el demandante deberá acreditar que ha intentado “previamente algún medio adecuado de solución de controversias de los previstos en el artículo 2”.
Realmente este último precepto no cita nominalmente ninguno de tales medios. Es un precepto meramente interpretativo, pues dice -“a los efectos de esta ley”- qué entiende por “medio adecuado de solución de controversias” (MASC, en adelante). Y entiende que lo es “cualquier tipo de actividad negociadora, reconocida en esta u otras leyes”.
En consecuencia, lo que la Ley Orgánica exige, realmente, es que, antes de la interposición de una demanda, se realice “cualquier tipo de actividad negociadora” reconocida legalmente y que, cuando se presente una demanda ante los tribunales de lo civil, se acredite documentalmente que tal actividad se ha realizado.
No obstante, la norma cita, expresamente, aquellos métodos mediante los que considera que puede realizarse una “actividad negociadora”. Por tanto, son aquellos medios a los que las partes han de recurrir a fin de que pueda tenerse por cumplido el “requisito de procedibilidad”.
En consecuencia, solo podrá tenerse por cumplido tal requisito, si se demuestra que se ha intentado una negociación al haberse seguido uno de los MASC reconocidos legalmente. Y, no podrá tenerse por cumplido, si se ha seguido otro MASC no previsto por la Ley Orgánica 1/2025, pues ha de entenderse -en principio- que su relación es cerrada o numerus clausus.
Así, por lo que se refiere a la legislación estatal, el párrafo segundo del apartado 1 de artículo 5º de la Ley Orgánica 1/2025, enumera las actividades negociadoras (típicas): la mediación, la conciliación, la opinión neutral de un experto independiente, la oferta vinculante confidencial, o la “actividad negociadora que se desarrolle directamente por las partes, o entre sus abogados/as bajo sus directrices y con su conformidad” o, por último, un proceso de derecho colaborativo.

“La Ley Orgánica 1/2025 introduce un ‘requisito de procedibilidad’ que exige a las partes intentar una actividad negociadora previa antes de presentar una demanda, con el fin de fomentar la resolución extrajudicial de conflictos”

No obstante, la Ley Orgánica 1/2025 permite que las Comunidades Autónomas, mediante ley, puedan reconocer otros “métodos adecuados de solución de conflictos”. Por lo que, puede quedar acreditado el cumplimiento del requisito de procedibilidad, si se demuestra que se ha intentado un MASC reconocido por una Ley de una Comunidad Autónoma. Pero ha de matizarse: solo si, de acuerdo con los criterios que determinan la competencia territorial de los tribunales para conocer del litigio, corresponde a los Tribunales de una Comunidad Autónoma cuyas leyes reconozca un MASC no previsto por la Ley Orgánica 1/2025.
Lo anterior supone que el Estado, en una materia de su competencia exclusiva (derecho procesal, art. 149.3CE), atribuye efectos a las “actividades negociadoras” de las partes previstas y reguladas por las Leyes de las Comunidades Autónomas (p.e. Ley de Mediación en el ámbito del derecho privado de Cataluña o de Mediación familiar del País Vasco) a fin de poder tenerse por cumplido el “requisito de procedibilidad”.
Sin embargo, no parece suficiente, a estos efectos, que se constate formalmente que se haya realizado cualquier “actividad negociadora” legalmente prevista. Y ello pues el artículo 2º precisa que, cuando las partes realicen (“acuden”, dice la ley, como si realizar tal actividad se tratase de un lugar o destino) tal actividad, lo hagan “de buena fe”. Conducta que se interpreta por la Ley de modo finalista: se realiza tal actividad de buena fe cuando se lleva a cabo “con el objeto de encontrar una solución” a su conflicto.
Lo anterior, por tanto, permite concluir que, a fin de tenerse por cumplido el requisito de procedibilidad, el denominado por la Ley tercero neutral [el mediador, el conciliador -Letrado de la Administración de Justicia (en adelante LAJ), notario o conciliador privado-, los abogados que negociaron, o intervinieron en el proceso de derecho colaborativo] ha de poder apreciar que las partes negociaron de buena fe. Es decir, que negociaron para encontrar una solución a su conflicto. Y, en el caso en el que no hayan encontrado solución, el tercero neutral pueda conocer y expresar el motivo -serio, legítimo, fundado- por el cual las partes no consiguieron solucionarlo.
De no exigirse así, realizar tal actividad negociadora se convertirá en un mero trámite formal para tener por cumplido el requisito de procedibilidad, que se condensará en una frase estereotipada: “intentado, sin efecto”. Con lo que quedará frustrado el propósito que la norma persigue. Y por abusado el servicio público que presta la Administración de Justicia.
De lo anterior resulta oportuno señalar la importancia que tiene para la Ley tanto la necesaria disposición -positiva- de las partes a negociar, el método o medio a través del que realicen su actividad negociadora -no cualquier método-, como la manifestación con su conducta de su voluntad de encontrar una solución a su conflicto -negociar para alcanza tal fin-.
Y, asimismo, es importante subrayar que todo lo anterior ha de poder quedar acreditado por un tercero neutral (actividad diferenciada de la constatación por este de que se haya llegado -o no- a un acuerdo que solucione el conflicto), a quien la Ley atribuye un cometido de innegable relevancia.
La actuación de las partes -conforme a lo previsto por la Ley- ha de permitir al LAJ conocer -y, en su caso, al Juez-, si han desplegado aquella actividad negociadora requerida por la Ley (con “el objeto de encontrar una solución a su conflicto”).

“El notario, como tercero neutral, garantiza la imparcialidad y seguridad jurídica en los procesos de mediación y conciliación, asegurando que las partes negocien de buena fe y con el objetivo de resolver su conflicto”

Lo que, en su caso, permitirá al LAJ tener por cumplido el requisito de procedibilidad, y, por tanto, admitir a trámite la demanda; o, en caso contrario, previa su apreciación negativa sobre la conducta negociadora de las partes, dar cuenta al Juez, a fin de que acuerde la inadmisión de la demanda, si considera que tal requisito no se cumplió.
En consecuencia, el tercero neutral tiene el deber de dejar cumplida constancia de la actividad negociadora desplegada por las partes (art. 10.3 LO 1/2025). Así como, y, en su caso, si una de ellas ha rehusado a participar en la mediación, en la conciliación, o en cualquier otro de los métodos adecuados para ello, según la Ley [así resulta, p.e. del art. 17 Ley Mediación, de los arts. 10.3, párrafo segundo y 16, i), j) y k) LO 1/2025 o de los arts. 144 y 145 Ley 15/2015 o art. 82 Ley del Notariado].
Pero, además, en el caso en el que, como consecuencia de la actividad negociadora, las partes hayan llegado a un acuerdo solutorio -ya sea total o parcial- del conflicto, el “tercero neutral” deberá dejar constancia documental del mismo (art. 12 LO 1/2025). Así lo hará el mediador en el acta final (art. 22 LM), el notario-conciliador en la escritura pública que formalice la avenencia (art. 82LN), el LAJ-conciliador en el Decreto (art. 145 LJV), el Juez de Paz en el auto (art. 140 LJV). Y, en el caso en el que no haya intervenido un tercero neutral, en el documento que recoja el acuerdo al que hayan llegado las partes, que podrá ser elevado a escritura pública (art. 12 LO 1/2025).

El notario como tercero neutral: garante del derecho a la tutela judicial efectiva, como funcionario y como profesional del Derecho
La Ley Orgánica “trata de potenciar la negociación entre las partes… para la solución de la inmensa mayoría de las controversias en materia civil y mercantil”, según dice en su exposición de motivos. Sin embargo, no pretende alcanzar tal objetivo afectando a la seguridad, ni a las garantías que los ciudadanos pueden esperar, legítimamente, ante cualquier lesión de sus derechos o intereses, asimismo, legítimos.
Sí se considera que los ciudadanos van a pasar de tener acceso directo a los Tribunales, en ejercicio del derecho fundamental a recabar su tutela efectiva (art. 24CE), a tener que realizar (y demostrar que han realizado) una actividad negociadora -de buena fe: para intentar solucionar el conflicto- con carácter previo al ejercicio material de tal derecho. Ha de concluirse que este cambio supone una importante modificación en la configuración del propio derecho fundamental. En tanto que implica que su ejercicio se hace depender del cumplimiento de tal actividad, reservándose la decisión sobre el cumplimiento o incumplimiento de la misma al LAJ o, en el segundo caso, al Juez o Tribunal, determinándose, en este último caso, que la demanda no sea admitida a trámite por incumplimiento del denominado “requisito de procedibilidad”.
Con independencia de que, en su caso, este requisito sea evaluado a la luz de la doctrina constitucional referida a su proporcionalidad y necesidad, así como a si puede suponer una restricción excesiva al ejercicio del derecho, ha de señalarse cómo el Legislador pretende ayudar a los ciudadanos a que lo puedan cumplir con garantías.

“La Ley Orgánica 1/2025 busca potenciar la negociación entre las partes sin afectar las garantías del derecho a la tutela judicial efectiva, equilibrando eficiencia y protección de derechos”

Por este motivo, la Ley Orgánica no solo determina los métodos, a través de los que considera que ha de llevarse a cabo -con garantías- la actividad negociadora previa. Si no que, además, solo alude a aquellos que ya estaban contemplados y regulados por la Ley (del Estado o de las Comunidades Autónomas), o a aquellos otros que contempla ex novo.
En todos ellos (salvo negociación directa entre las partes o a través de sus abogados) resulta necesaria la intervención de un “tercero”, al que se califica, como rasgo esencial, por su neutralidad. Pero no solo, pues, la actuación de tales terceros, asimismo, se encuentra regulada e, incluso, reservada, en ciertos casos, a determinados altos funcionarios públicos. En concreto, y con carácter principal, a notarios, a los LAJ y, en casos legalmente tasados, a los registradores de la propiedad, así como, bajo otras circunstancias, a los Jueces de Paz.
El estatuto jurídico, al que todos ellos están sujetos, determina que su actuación se encuentre reglada y, por tanto, subordinada al cumplimiento de principios y disposiciones, que aseguran su neutralidad, independencia e imparcialidad, pero también su cualificación y capacitación técnica en Derecho.
En concreto, y especialmente, en el ámbito técnico jurídico coincidente con el de las materias que, en caso de conflicto, las partes han de intentar -según la LO 1/2025- resolverlo negociando con su intervención. Y, si se tiene en cuenta el ámbito material de conocimientos sobre el mayor número de tales conflictos, resulta que el notario es aquel en el que la Ley hace recaer la responsabilidad de asegurar a las partes que, en el desarrollo de la necesaria actividad negociadora, sus derechos no vayan a padecer merma alguna. Al contrario, se convierte -lo convierte la Ley Orgánica- en su garante, pues este es el motivo de su intervención en tales métodos, ya sea como funcionario, o bien como profesional del Derecho.
Resulta oportuno recordar, en este momento, que, en el Proyecto de Ley -del que trae causa la Ley Orgánica 1/2025- la intervención de profesionales en los MASC se hacía depender de una futura ley -de aprobación incierta- en la que se regularía la figura del tercero neutral. Lo que suponía que, hasta que no se aprobase, los profesionales no podrían intervenir en los MASC, salvo como mediadores, y de acuerdo con las disposiciones, legales y reglamentarias, que regulan su intervención como tales.

“La experiencia y formación de los notarios en mediación y conciliación los convierte en garantes del derecho a la tutela efectiva, al facilitar que las partes negocien de buena fe y cumplan con el ‘requisito de procedibilidad’”

Finalmente, la Ley Orgánica 1/2025 ha eliminado la necesidad de la aprobación futura de una Ley del tercero neutral, optando, de un lado, por regular con detalle la figura del que denomina “conciliador privado” y, de otro, por exigir que, quienes actúen como conciliadores, estén inscritos en un colegio profesional, reconocido legalmente, en un registro de mediadores o una institución de mediación “debidamente homologada” (art. 15, pero también el art. 18.6 respecto de la persona experta independiente que emita una opinión no vinculante).
Tal exigencia supone: que los conciliadores quedarán sujetos al cumplimiento de las normas de deontología de la profesión que desempeñen y en cuyo Colegio estén inscritos. Que los Colegios profesionales ejercerán la potestad disciplinaria, respecto del cumplimiento por sus colegiados-conciliadores de tales normas deontológicas. Pero, asimismo, que la responsabilidad civil de los conciliadores frente a sus clientes quedará cubierta tanto por el seguro del profesional, como, y en su caso, de los colegios o instituciones de mediación que los designen para intervenir como conciliadores (así arts. 5, 11. 3, 14 LM).
Asimismo, es oportuno recordar cómo, con anticipación suficiente, la Ley 15/2015, de Jurisdicción Voluntaria (LJV, en adelante), reguló la conciliación administrada por notarios, atribuyéndoles una competencia que, hasta entonces, no se encontraba en el ámbito de sus funciones. Pero también cómo los Colegios notariales, interpretando tanto la intención de la LJV, así como la de mediación de 2012, constituyeron fundaciones (p.e. Fundación Notarial SIGNUM y Mediació o Solutio litis) para que, a través de las mismas, los notarios, en tanto que profesionales del Derecho, ofreciesen a la ciudadanía servicios de mediación y conciliación y, en general, su apoyo en la solución extrajudicial de conflictos, en cuyas técnicas no solo se han venido formando desde entonces, si no que, respecto de ellas, han consolidado una experiencia práctica consistente.
Esta práctica, precisamente, a partir de la próxima entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2025, va a ser de indudable utilidad para la ciudadanía, ya que podrán solicitar su intervención no solo como peritos en derecho privado, para la emisión de una opinión no vinculante (art. 18 LO 1/2025), o como conciliadores o mediadores; si no también como terceros neutrales e imparciales, en tanto que, como funcionarios, así han de comportarse en el ejercicio de sus competencias, según lo dispuesto en la legislación notarial. Pero, asimismo, y, por último, como expertos en la práctica de los métodos a través de los cuales, y con su intervención, las partes podrán realizar su actividad negociadora para solucionar su conflicto o, en caso contrario, poder justificar, fehacientemente, su intento, a fin de que se tenga por cumplido el denominado “requisito de procedibilidad”.

Palabras clave: Requisito de procedibilidad, Tercero de buena fe, Notario, Mediación, Conciliación.
Keywords: Procedural requirement, Third party acting in good faith, Notary, Mediation, Conciliation.