SEGISMUNDO ÁLVAREZ ROYO-VILLANOVA
Notario de Madrid
Luces y sombres en la lucha contra los paraísos fiscales
En los últimos dos meses la cuestión de los paraísos fiscales ha sido constante en la prensa y en las agendas políticas. Y en casi todo lo publicado1 existe una rara unanimidad en la necesidad de acabar con sus prácticas de ocultamiento y parasitismo fiscal, por sus nefastos efectos sobre la recaudación fiscal, la competencia, el blanqueo y la corrupción2.
Además, por una vez a los gobiernos les conviene no solo decir que se tienen que acabar los paraísos -o parásitos- fiscales (en adelante PF) sino hacerlo. Por una parte las dificultades por las que pasa su electorado en el plano económico hacen especialmente sangrante que los más ricos puedan eludir sus obligaciones fiscales. Por otra, reducir la enorme evasión fiscal que facilitan los PF es imprescindible ahora que la crisis aumenta las necesidades de inversión y reduce los ingresos. Parece incluso que la mayor discusión del G20 se produjo por la resistencia de China a publicar la lista de PF. Al parecer Francia amenazó con bloquear las negociaciones, llegándose gracias a Obama -claro- a un compromiso de remitirse a la lista de la OCDE3.
"El G20 declara que la era del secreto bancario ha acabado, y prevé la existencia de una lista de PF y la disposición a aplicar sanciones contra ellos"
La preocupación ha pasado de los especialistas4 a la opinión pública en general. En una reciente encuesta en España sobre las medidas a tomar frente a la crisis, acabar con las PF era una de las más demandadas (80%). La marea es tan fuerte que en dos años The Economist ha pasado de hacer un número especial para defender las bondades de los PF a reclamar el fin de la hipocresía y la persecución de los paraísos interiores en USA y Gran Bretaña5.
Pero ¿hay algo más que un cambio de opinión? Lo que me interesa aquí es lo que se ha conseguido, y señalar algunas de las medidas que quedan por tomar.
Del paraíso al purgatorio
El primer logro es sin duda la declaración en las conclusiones de Londres: el G20 declara que la era del secreto bancario ha acabado, y prevé la existencia de una lista de PF y la disposición a aplicar sanciones contra ellos.
Puede parecer poco, pero la seriedad de las intenciones puede medirse por la irritación que ha producido en algunos la declaración. La lista de la OCDE a la que se remiten las conclusiones incluye a los sospechosos habituales de la UE (Austria Bélgica Luxemburgo) y a Suiza, que han protestado airadamente y señalado lo injusto de esa inclusión.
"Lo único que se exige es el intercambio de información, justamente para que cada país pueda exigir los impuestos de acuerdo con sus reglas"
El criterio de la OCDE para incluir a un país en la lista es la falta de cooperación en el intercambio de información fiscal. No se exige un intercambio automático de información6, sino solo la disposición a dar información específica sobre individuos determinados y para el cumplimiento de la legislación fiscal del requirente, cualesquiera que sean las normas fiscales y de secreto bancario del país. Para salir de la lista negra los países deben declarar estar conformes con el sistema, y para salir de la lista gris tendrán que haber suscrito un número significativo de acuerdos bilaterales (Tax Information Exchange Agreements o TIEAS).
Antes de ver qué efecto ha producido la amenaza del G20 me gustaría destacar la falacia de los argumentos típicos de los defensores de los PF7. El primero es que esta "cruzada" ataca la soberanía para fijar las reglas fiscales, y que se quiere evitar la competencia fiscal. Es falso pues en ningún momento las medidas contempladas tratan de establecer mínimos de tributación, ni se incluyen en la lista países como Irlanda o Eslovaquia que tienen tipos impositivos inferiores a los países de alrededor. Lo único que se exige es el intercambio de información, justamente para que cada país pueda exigir los impuestos de acuerdo con sus reglas. En segundo lugar es mentira que se quiera salvaguardar la privacidad8. El intercambio de información es caso por caso y con garantías. Y además actualmente nadie defiende con carácter general el secreto bancario sin excepciones y las sociedades opacas. Y no lo defiende nadie, no porque se quiera que el Estado se convierta en un gran hermano que todo lo controla, sino por una razón que Platón expuso hace casi 2500 años: "si el impuesto es sobre la renta, el hombre justo pagará más que el injusto sobre los mismos ingresos". La sociedad tiene que controlar al estado, pero para mantener un sistema fiscal justo, no hay más remedio que el Estado pueda supervisar a los individuos, con las garantías y limitaciones que establezcan las leyes. Y sobre todo lo que hay que defender es que esas leyes se apliquen a todos, no sólo para los que no tienen medios -o ganas- para crear trusts y sociedades pantalla y sofisticados esquemas en jurisdicciones que no comparten información.
Pero volvamos al G20 y a los efectos de su declaración. El más llamativo es que ya todos los países han declarado que van a cumplir con el intercambio de información, dejando vacía la lista negra9. Sin embargo la llamada lista gris -países que se han obligado a cumplir y no han suscrito un número significativo de acuerdos de intercambio de información- sigue siendo larga. En cualquier caso se ha acelerado el ritmo de firma de acuerdos según la información de la OCDE. Entre el año 2000 (cuando se inició el sistema por la OCDE) y 2006 se firmaron solo 11 acuerdos en total. En 2007 se firmaron otros 11, y desde abril de 2008 a hoy se han firmado más de cincuenta10.
"Que en la actualidad se ha generalizado el abuso de los PF: el 83% de las 100 mayores empresas de EEUU tiene filiales en los mismos"
Parece además que existe una clara voluntad de EEUU y de la UE de continuar con esta presión. En febrero UBS acordó pagar 780 Millones US$ al gobierno americano y reveló 250 nombres de clientes para evitar una demanda por ayudar a evadir impuestos, se han pedido datos de otros 52.000 clientes. Y este pasado 28 de abril pasado la comisión emitió una comunicación en la que se insta al Consejo y el Parlamento para tomar medidas de buen gobierno en el ámbito fiscal. En el ámbito interno de la UE se solicita que se prohíba que el secreto bancario se alegue para no cooperar con las autoridades fiscales. Se pide que la Directiva de fiscalidad sobre el ahorro se extienda no solo a las personas físicas sino también a entidades interpuestas como fundaciones y trusts, y una mejor armonización del impuesto sobre sociedades que impida una competencia fiscal desleal. En las relaciones con terceros países se prevé que la aceptación del intercambio de información fiscal se tenga en cuenta para la concesión de ayudas a la cooperación, y se preven sanciones coordinadas contra los países que no cumplan los criterios de buen gobierno fiscal.
Más recientemente aún, el 4 de mayo, Obama y su Ministro de Economía, Geithner, presentaron ante los medios y con la máxima publicidad el programa "Curbing tax Havens" -frenando a los PF-. Parten de que en la actualidad se ha generalizado el abuso de los PF: el 83% de las 100 mayores empresas de EEUU tiene filiales en los mismos, y el tipo real de impuestos que pagan por los beneficios en el extranjero es del 2,3%. Por ello se proponen una serie de reformas legislativas que eviten que los particulares y sobre todo las multinacionales se aprovechen de las lagunas legales existentes, y medidas para favorecer el control (cambios en las presunciones legales, alargamiento de los plazos de prescripción, y aumento en los medios humanos).
Hay que destacar también los efectos del cambio de actitud de los ciudadanos: los del cantón de Zurich acaban de aprobar una ley que modifica el anterior sistema, caso típico del parasitismo fiscal. Antes, los residentes extranjeros, en vez de pagar por sus ingresos (como los suizos), pagaban un porcentaje del valor de su vivienda. A partir de ahora pagarán como todos los demás. Las presiones en Inglaterra para acabar con un sistema semejante (el de los llamados non-dom o no domiciliados) parecen que por fin van a llevar a que se modifique ese régimen.
También la propia crisis puede disminuir el atractivo de los PF. Entre otras noticias podemos destacar la suspensión de la autonomía del pequeño PF de las islas Turks y Caicos por motivos de corrupción; y la denegación de la garantía por el Reino Unido para los depósitos en la sucursal de Guernsey de Landsbanski, un Banco islandés que quebró.
"La opacidad es una práctica no solo de los paraísos fiscales sino también de diversos países de la OCDE, y muy en particular en determinados estados de EEUU (Nevada, Delaware y Wyoming), y en Gran Bretaña"
Pero estos son avances parciales. Como denunciaba el Economist, gran parte de la opacidad se encuentra no ya en dependencias de la Corona inglesa sino dentro de los propios países desarrollados, que compiten también por atraer dinero, venga de donde venga.
Los paraísos interiores
Por desgracia el título no anuncia los atractivos del turismo de campo y sierra, sino las vergüenzas de los países del G20. Un reciente estudio de un profesor australiano11 demuestra que la opacidad es una práctica no solo de los paraísos fiscales sino también de diversos países de la OCDE, y muy en particular en determinados estados de EEUU (Nevada, Delaware y Wyoming), y en Gran Bretaña. El investigador trató de abrir cuentas anónimas y constituir sociedades -también sin identificar a los titulares- en 45 países, y lo consiguió en 17, de los cuales 13 eran miembros de la OCDE.
El lector lo puede comprobar si tiene un ordenador a mano. La web oficial de Nevada alardea de la nula tributación y la opacidad fiscal. Pero si en Google se busca Nevada Corporation el primer resultado es una página en la que se dan argumentos para que el "inversor" prefiera Wyoming a Nevada. Entre otras las siguientes12: Wyoming no comunica información a la Hacienda Estatal, son legales los administradores puramente nominales y las acciones al portador, y además Wyoming, dicen, no "suena" tanto a paraíso fiscal como Nevada y llama menos la atención ...13. Inglaterra tampoco queda al margen de estas prácticas. Además del régimen "off-shore" de los no domiciliados, también destaca por la opacidad societaria: el autor del estudio consiguió formar una sociedad sin aportar ninguna identificación, con acciones al portador y administradores nominales. Por desgracia no hay que irse hasta las nieves de Wyoming para comprobar la hipocresía en este tema. En los últimos meses nuestro presidente Zapatero se ha destacado por sus reiteradas declaraciones sobre la necesidad de acabar con los paraísos fiscales, vaticinando su próxima desaparición, y haciendo de ello una cuestión central en sus manifestaciones en los dos G2014. Sin embargo recientemente la Organización Profesional de Inspectores de Hacienda (OPIH) ha denunciado como determinadas regulaciones van justamente en sentido contrario. En abril de 2008 el Real Decreto-ley 2/2008 suprimió la obligación de tributar por los rendimientos derivados de la Deuda Pública y Privada para los residentes en paraísos fiscales. Puede que parezca lógico que un residente pague los impuestos por sus rendimientos en su lugar de residencia; pero si no se excepciona el caso de los paraísos fiscales, se está facilitando que cualquiera que domicilie una sociedad allí evada impuestos. Mucho más grave es la actual preparación de otro decreto que prevé suprimir la obligación de los bancos de informar sobre a quién se pagan los rendimientos de la deuda pública española. Ante la denuncia de la OPIH, el gobierno se ha defendido diciendo que también lo hacen otros países europeos. Si es así, evidentemente lo que se debiera haber hecho es llevar esta cuestión al G20 o a la UE para prohibir toda opacidad de forma general, no imitar a los que consideramos que actúan mal. Está claro que se trata de hacer más atractiva una deuda pública que cada vez cuesta más colocar. Pero somos muchos los que creemos que el fin no justifica los medios, entre otras cosas porque los medios inmorales corrompen el sistema. ¿Cómo convencer de la necesidad de pagar impuestos cuando facilitamos no pagarlos a los que ya los han evadido antes? Al renunciar a guardar la información sobre los pagos no tendremos forma de vigilar el blanqueo de capitales ni de colaborar con los esfuerzos de otros países que luchen contra el blanqueo o el fraude fiscal. Resulta que un notario puede cometer un delito por el hecho de no sospechar que determinadas sociedades que se constituyen ante él puedan ser utilizadas posteriormente para el blanqueo de capitales. Y sin embargo el propio Estado pretende recibir dinero prestado de cualquiera -y pagarle intereses-, sin tener posibilidad de guardar siquiera la información de donde proviene. El último anuncio de la deuda pública hacía referencia a la confianza en nuestro país (haciendo un juego de palabras con el lema del dólar "in god we trust". Me permito sugerir una simple modificación al anuncio para publicitar también el anonimato de los suscriptores...
¿Será este el futuro anuncio de la Deuda Pública?
Conclusiones
La primera es que es falso otro argumento típico de los defensores, declarados o encubiertos, de los PF: que no se puede luchar contra ellos. Ha bastado una actuación coordinada de 20 grandes estados para que todos sin excepción renuncien al principio del secreto bancario -antes sacrosanto-. La razón es que los PF necesitan, además de impuestos bajos y opacidad, una reputación de seguridad15. Las amenazas -más bien tibias- de sanciones del G20 han hecho cundir el pánico y todos han huido todos del estigma de la lista negra, prometiendo que ahora van a ser buenos. Pero no son niños y solo una presión real, continua, y coordinada, podrá lograr que se produzca el intercambio de información que de verdad ponga en jaque a los evasores.
"Mucho más grave es la actual preparación de otro decreto que prevé suprimir la obligación de los bancos de informar sobre a quién se pagan los rendimientos de la deuda pública española"
Por otra parte el hecho de que se mantengan los paraísos interiores demuestra que los gobiernos no tienen una voluntad clara de acabar con determinados esquemas de evasión fiscal que ellos amparan. Defender la no tributación y la opacidad de la deuda pública es un caso realmente escandaloso. Pero también es grave que la Directiva de la UE sobre el ahorro se aplique sólo a las personas físicas y a determinados productos de ahorro. Esto hace que simplemente cambiando el tipo de producto de ahorro o interponiendo cualquier entidad se pueda seguir sin tributar. Más preocupante es que en ninguna de las iniciativas internacionales se haya contemplado uno de los problemas más graves que plantean hoy los PF: que los beneficios de las grandes empresas se puedan situar artificialmente en los lugares de más baja tributación. El nuevo programa americano sí persigue esto, pero sin un acuerdo internacional será imposible avanzar en este sentido, y más para países pequeños y medios.
La suma de las dos conclusiones es muy clara: lo difícil no es acabar con los paraísos fiscales, sino conseguir que los intereses económicos de los poderosos no influyan más en el poder político que las exigencias del interés general y de la justicia. Por tanto la sociedad debe exigir que se adopten normas en ese sentido, que si son coordinadas garantizarán que no se perjudique a nadie concreto y que se favorezca una verdadera competencia.
Desde el punto de vista del derecho fiscal, hay que establecer reglas internacionales sencillas y con principios claros que sirvan para su interpretación, para evitar el abuso de las mismas por esquemas jurídicos sofisticados. Esto debe acompañarse de nuevos códigos de conducta para abogados, contables y auditores, evitando que se conviertan en facilitadores o promotores del fraude. También es necesario que existan sanciones agravadas para los defraudadores y facilitadores que empleen PF y estructuras que hagan especialmente difícil la detección del fraude16.
Desde el punto de vista mercantil, se tiene que acabar con las figuras que garanticen la opacidad y la ocultación de los verdaderos titulares o administradores: determinados trusts, las acciones al portador y/o su transmisión por la mera entrega, los administradores nominales, etc... Como demuestra el estudio del citado Sharman, la supuesta "agilidad" de determinados lugares del mundo anglo-sajón no es otra cosa que un sistema que institucionaliza el abuso de personalidades jurídicas creadas sin ningún control, cuya única finalidad es la evasión fiscal y la ocultación. Se debe llegar a eliminar estas figuras y mientras tanto no reconocerles personalidad jurídica en el tráfico.
Como ven hay razones para la esperanza, pero queda mucho por hacer.
1 Las excepciones son los lamentos de los gobernantes de los propios paraísos fiscales.
2 Así se detalla en la introducción de la Comunicación de la Comisión de la UE de 28 de abril. A sus modos de funcionamiento, su volumen y sus efectos me referí en esta misma revista dos números atrás.
3 Como en política nada es perfecto, curiosamente en ninguna de las listas de la OCDE aparecen ni Hong Kong ni Macao.
4 Las ONG especializadas como Tax Justice Network o generales como OXFAM Y CHRISTIAN AID, o en España la Organización Profesional de los inspectores de Hacienda.
5 Lo Primero el número de 22 de febrero de 2007; lo último en el de 26 marzo 2009.
6 A diferencia del sistema de la Directiva sobre el ahorro de la UE que sí lo contempla
7 Un análisis breve y claro de los falsos argumentos de los PF lo pueden encontrar en el artículo de Francisco de la Torre en el Economista de 4 abril 2009* www
8 Así lo declaraban los ministros de finanzas de Austria, Luxebmurgo y Suiza en una reunión previa al G20 que tuvieron en Senningen.
9 Malasia, Costa Rica, Filipinas, siendo Uruguay son los últimos que han manifestado su voluntad de adecuarse a las normas de la OCDE. Resulta vergonzoso que de los once últimos anteriores en hacerlo, 7 son europeos (Austria, Suiza, Belgica, Luxemburgo, Liechtentstein, Monaco y Andorra)
10 http://www.oecd.org/document/7/0,3343,en_2649_33745_38312839_1_1_1_1,00.html. Tampoco los resultados son para volverse locos. En realidad son casi todos acuerdos de Bermudas, Cayman, Jersey y Guernsey con los países escandinavos
11 Jason Sharman, economista de la Universidad Griffith de Australia, citado en The Economist de 26 marzo 2009
12 El que quiera ver como compiten dos paraísos fiscales en EEUU, pueden comparar http://www.nevadacorporations.biz/nomineeservice.htm y http://www.nevada-corporation.com/
13 Para los lectores de Miguel D´Ors que tenemos las nieves de Wyoming como última frontera de la aventura, es un golpe muy duro. Ver http://www.abelmartin.com/aper/ors/1991.html
14 El grupo socialista presentó en el congreso un proyecto para tomar medidas en el sentido propuesto por la Fundación Ideas, al que me referí en el anterior artículo en esta revista.
15 Esta cuestión se estudia por J.C SHARMAN en Havens in a Storm: The Struggle for Global Tax Regulation (Cornell University Press, 2006,)
16 En una conferencia reciente en el Colegio Notarial de Madrid, Manuel Conthe relató como había defendido una sanción agravada por parte de la CNMV en un caso en que se había utilizado para ocultar la identidad del adquirente sociedades en PF. Lo argumentaba desde el análisis económico del derecho: si para su detección es necesario que se empleen más recursos, es necesario que la sanción sea mayor. Y si su detección es más difícil, el efecto disuasor de la pena sólo se cumplirá si ésta es más grave.
