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Por: JOAQUÍN HUELIN MARTÍNEZ DE VELASCO
Antiguo Magistrado del Tribunal Supremo y Consejero-Socio de Cuatrecasas
FLORENTINO CARREÑO DE VICENTE
Abogado. Socio de Cuatrecasas


FISCALIDAD

La descripción del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas
La autonomía política que la Constitución de 1978 (CE) reconoce y garantiza a las nacionalidades y regiones que integran la Nación española (art. 2 CE) tiene una dimensión financiera (art. 156.1 CE). La autonomía financiera constituye una herramienta indispensable para el desarrollo de las potestades inherentes a la autonomía política (STC 179/1987), en la medida en que demanda la plena disposición de medios económicos para ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias del autogobierno (SSTC 63/1986 y 96/1990).

A fin de nutrir y, por ende, de garantizar esa autonomía financiera, la Constitución determina en su artículo 157.1 la clase y el origen de los recursos de las Comunidades Autónomas. Los de naturaleza tributaria están constituidos, de un lado, por (i) los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado y los recargos sobre impuestos estatales y, de otro, por (ii) los impuestos, tasas y contribuciones especiales propios de cada Comunidad.

“La autonomía financiera constituye una herramienta indispensable para el desarrollo de las potestades inherentes a la autonomía política”

La potestad de las Comunidades Autónomas para establecer sus tributos no es originaria, como la del Estado (artículo 133.1 CE), sino que, al igual que la de las Corporaciones locales, es de segundo grado o nivel y ha de ser ejercida de acuerdo con la Constitución y las leyes (artículo 133.2 CE). No obstante, de esta caracterización se exceptúan los territorios forales del País Vasco y de Navarra, titulares de una potestad “pre-constitucional” para crear tributos en virtud de los derechos históricos que la Constitución de 1978 ampara y respeta (disp. adic. 1ª), y que se articula a través del régimen de “Concierto” (País Vasco) o del régimen de “Convenio” (Navarra) (1), mediante los que pueden establecer y regular su respectivo sistema tributario, sin perjuicio de la debida armonización y coordinación con el estatal y del respeto al principio de solidaridad. En cualquier caso, tanto las Comunidades Autónomas como los Territorios Históricos, solo pueden establecer tributos propios mediante ley (arts. 31.3 y 133.1 CE) o a través de disposiciones con igual legitimación democrática y fuerza que la ley (normas forales en los territorios históricos del País Vasco).
Sin embargo, la autonomía financiera no está configurada por la Constitución en términos absolutos, pues queda sometida a los límites que derivan de los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, a los que alude el propio artículo 156.1 CE (STC 179/1987), límites que también alcanzan, como ya se ha apuntado, a los territorios forales cuando ejercitan su potestad tributaria “originaria” mediante el régimen de concierto o el de convenio.

“La autonomía financiera no está configurada por la Constitución en términos absolutos, pues queda sometida a los límites que derivan de los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”

Ese carácter limitado de la autonomía financiera luce en el artículo 157.3 CE cuando remite a una ley orgánica la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, las normas para resolver los conflictos que surjan y las posibles formas de colaboración con el Estado. El reenvío constitucional se plasmó en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Se trata de una ley que, dictada dentro del marco constitucional para delimitar las competencias del Estado y de las diferentes Comunidades Autónomas, forma parte del “bloque de la constitucionalidad” y, en cuanto tal, constituye canon para apreciar la conformidad con la Constitución de las leyes, las disposiciones y los actos con fuerza de ley del Estado y de las Comunidades Autónomas, en virtud del artículo 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (STC 183/1988).
La LOFCA, como recurso de las Comunidades Autónomas, atiende en particular a los tributos del Estado cedidos, total o parcialmente [art. 4.c)]. Considera tales los tributos establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto corresponde a las Comunidades Autónomas (art. 10.1) y entiende efectuada la cesión cuando se contemple en un precepto del correspondiente Estatuto de Autonomía, sin perjuicios de que su alcance y condiciones se establezcan en una ley específica (art. 10.2). En su artículo 11, considera cedibles (i) el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), con el límite máximo del 50%; (ii) el impuesto sobre el patrimonio (IP); (iii) el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentos (ITPyAJD); (iv) el impuesto sobre el valor añadido (IVA), también con el límite del 50%; (v) los impuestos especiales de fabricación, con el límite máximo del 58%; (vi) el impuesto sobre la electricidad; (vii) el impuesto especial sobre determinados medios de transporte; (viii) los tributos sobre el juego y (ix) el impuesto sobre hidrocarburos, con el límite máximo del 58% para el tipo estatal general y en su totalidad para el tipo estatal especial.

“Estamos ante un complejo sistema que no puede funcionar si no queda sujeto a criterios y principios que permitan la flexible coordinación entre todas sus piezas y si no se contempla un mecanismo de resolución de conflictos”

En relación con los tributos estatales cedidos, las Comunidades Autónomas disponen de competencias normativas en los términos establecidos en ley reguladora de la cesión de tributos [art. 17.c) LOFCA]. Cada Comunidad Autónoma cuenta con su respectiva Ley de Cesión de Tributos. De este marco general quedan excluidas las Comunidades Autónomas del País Vasco y Foral de Navarra, que se rigen por sus sistemas tradicionales de concierto económico y de convenio económico (disps. adics. 1ª y 2ª LOFCA, respectivamente), aprobados por sendas leyes de las Cortes Generales (2). Canarias dispone de un estatuto singular como consecuencia de su peculiar régimen económico-fiscal (disp. adic. 4ª LOFCA) (3).
El marco normativo se completa con la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía (LSF). Dedica su título III a la Cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas. Tras indicar en su artículo 25 cuáles son los tributos cedidos (los previstos en el art. 11 LOFCA, si bien, por diferencia con este precepto, enumera los distintos impuestos especiales de fabricación que son objeto de cesión), disciplina el alcance y las condiciones generales de la cesión y las específicas para cada tributo cedido (arts. 26 a 44), para a continuación regular las competencias normativas en relación con estos últimos (arts. 45 a 53).

“Si cada uno actúa a su albur, sin tener en cuenta a los demás, y aplica criterios dispares, el efecto inmediato es el desequilibrio, la creación de barreras, la obstaculización de los intercambios y, a largo plazo, la disgregación”

La LSF recuerda que la titularidad de esas competencias normativas corresponde siempre al Estado (art. 45.1), sin perjuicio de las concretas competencias de esa naturaleza que en relación con cada uno de los tributos cedidos puedan asumir, a través de su respectiva Ley de Cesión de Tributos, las distintas Comunidades Autónomas. Como cláusula de cierre del sistema, prevé que, si una Comunidad Autónoma no hiciese uso de las competencias normativas cedidas, se aplicará, en su defecto, la regulación del Estado, con excepción de la escala autonómica aplicable a la base liquidable general en el IRPF (art. 53).
Estamos, por lo tanto, ante un complejo sistema que no puede funcionar si no queda sujeto a criterios y principios que permitan la flexible coordinación entre todas sus piezas y si no se contempla un mecanismo de resolución de conflictos. Los principios se recogen en el artículo 2 LOFCA: (i) eliminación de privilegios económicos y sociales y supresión de barreras fiscales en el territorio español; (ii) compromiso de estabilidad presupuestaria; (iii) corresponsabilidad en materia de ingresos y gastos; (iv) solidaridad interterritorial; (v) suficiencia de los recursos y (vi) lealtad institucional. La irrenunciable coordinación se articula a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas (art. 3 LOFCA) (4), complementado por dos Fondos de Convergencia Autonómica que, como su propio nombre indica, tienen por encomienda favorecer el equilibrio económico territorial y armonizar el desarrollo regional: el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación (arts. 22 a 24 LSF). El mecanismo de solución de conflictos se estructura a través de las Juntas Arbitrales que, bajo la presidencia de un jurista de reconocido prestigio designado por el Ministerio de Hacienda, se integran paritariamente por vocales representantes de las partes en conflicto (el Estado y/o Comunidades Autónomas) [arts. 23 y 24 LOFCA].

La armonización fiscal mediante la modificación de las competencias normativas cedidas a las Comunidades Autónomas
La armonización y la coordinación son un desiderátum irrenunciable en todo sistema complejo, en el que los componentes cuentan con capacidad de “auto normación”. Si cada uno actúa a su albur, sin tener en cuenta a los demás, y aplica criterios dispares, el efecto inmediato es el desequilibrio, la creación de barreras, la obstaculización de los intercambios y, a largo plazo, la disgregación. Por ello nuestra Constitución establece la coordinación con y entre las Comunidades Autónomas como un principio nuclear de la articulación territorial de nuestro Estado complejo, atribuyendo en el artículo 149.1 al Estado competencias de coordinación en determinadas materias y erigiendo, en el artículo 156.1, la coordinación con su Hacienda en un principio nuclear de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. La coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema (SSTC 32/1983 y 104/1988).
Ahora bien, la irrenunciable coordinación y la indispensable armonización, de las que el proceso de construcción de un espacio jurídico compartido en la Unión Europea representa un excelente ejemplo en las últimas décadas, no pueden tener como efecto la negación de la capacidad de auto normación de los componentes cuando alguno de ellos utiliza sus potestades para singularizarse, porque el resultado de la autonomía no puede ser la uniformidad, sino la coexistencia coordinada y armonizada en la diversidad.

“La irrenunciable coordinación y la indispensable armonización no pueden tener como efecto la negación de la capacidad de auto normación de los componentes cuando alguno de ellos utiliza sus potestades para singularizarse, porque el resultado de la autonomía no puede ser la uniformidad, sino la coexistencia coordinada y armonizada en la diversidad”

Por ello, cuando una Comunidad Autónoma, en uso de sus legítimas potestades normativas, compite con otras, el remedio no consiste en cambiar las reglas del juego por la puerta de atrás, alterando subrepticiamente los parámetros constitucionales en el reparto de las competencias fiscales, sino en profundizar en esas coordinación y armonización. Se ha de actuar proactivamente, no de forma reactiva.
La leal solución no reside en aprovechar mayorías parlamentarias coyunturales para disminuir las potestades normativas de las Comunidades Autónomas respecto de concretos tributos cedidos, porque se corre el serio riesgo de incurrir en infracciones del ordenamiento jurídico que solo harían dificultar la solución definitiva de la disfunción. No se debe olvidar que cualquier cambio de esa índole requeriría con toda probabilidad la modificación de la LSF para no desvirtuar el sistema de financiación de la Comunidades Autónomas de régimen común aún vigente, cuya actualización está pendiente y, dicho sea de paso, resulta imprescindible, sin descartar la necesidad de adecuar incluso la LOFCA. Aquella forma de actuar desconocería el principio de lealtad institucional, que está recogido en el artículo 2 de la propia LOFCA y que no solo obliga a cada una de las Comunidades Autónomas, sino también al Estado, puesto que constituye un soporte esencial de nuestro complejo sistema constitucional de reparto territorial del poder, cuya observancia resulta obligada (SSTC 215/2014 y 33/2019).

(1) La Comunidad Autónoma de Canarias cuenta con un régimen económico y fiscal especial que la disp. adic. 3ª CE reconoce.
(2) Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónomas del País Vasco y Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.
(3) El régimen económico y fiscal de Canarias se encuentra recogido en la Ley 19/1994, de 6 de julio (BOE de 7 de julio), cuya última modificación se ha producido mediante la Ley 8/2018, de 5 de noviembre.
(4) La gestión tributaria se coordina a través del Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria y los Consejos Territoriales para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria (arts. 65 y 66 LSF).

Palabras clave: Autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, Impuestos del Estado cedidos, Principios de coordinación y armonización.
Keywords: Financial autonomy of the Autonomous Communities, Transferred State Taxes, Principles of coordination and harmonisation.

Resumen

La autonomía política necesita de la autonomía financiera. Al servicio de esta última, nuestra Constitución permite que el Estado ceda total o parcialmente algunos de sus impuestos a las Comunidades Autónomas. Esta cesión, tal y como ha sido articulada a través de la LOFCA y de la Ley 22/2009, comporta también la entrega de algunas potestades normativas en relación con los impuestos estatales cedidos. Si el ejercicio de esas competencias normativas de forma desigual por parte de las Comunidades Autónomas trae como consecuencia una competencia entre ellas que pudiera entenderse como “dumping” fiscal, la respuesta adecuada no consiste en cambiar las reglas de juego por la “puerta de atrás”, sino en profundizar en la coordinación y la armonización fiscal.

Abstract

Political autonomy requires financial autonomy. To enable the latter, the Spanish Constitution allows the State to totally or partially transfer some of its taxes to the Autonomous Communities. This transfer, in the form it is articulated in the Constitutional Law on Funding for the Autonomous Regions and Law 22/2009, also entails the transfer of some regulatory powers in relation to the transferred state taxes. If the exercise of these regulatory powers by the Autonomous Communities on an unequal basis leads to competition between them that could be considered fiscal "dumping", the correct response is not to change the rules of the game through the back door, but instead to enhance fiscal coordination and harmonisation.

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