ANDRÉS BETANCOR RODRÍGUEZ
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona
El Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona, Andrés Betancor, impartió día 15 de noviembre en la Academia Matritense del Notariado una conferencia sobre los ciudadanos y sus derechos en el contexto de la evolución de nuestra organización territorial del Estado. La España de los territorios se está imponiendo a la España de los ciudadanos. Es imprescindible la recuperación de ésta, la España de la Constitución.
Nassim Nicholas TALEB ha criticado que, en el mundo académico, los estudios, los análisis, las reflexiones se realizan "de los libros a los problemas". Este proceder sólo sirve para engrandecer las bibliotecas. Él propone otra orientación metodológica: "de los problemas a los libros". Es el proceder lógico de aquellos que pretende aportar algo, mucho o poco, pero algo a la solución de los problemas.
Se ha convertido un tópico la afirmación de que España tiene, lamentablemente, un grave problema llamado España. España enfrentada a España. La España de los territorios y la España de los ciudadanos: territorios y ciudadanos encarados en el escenario de la España. Aplicar la recomendación de TALEB tiene la ventaja de la utilidad pero tiene un inconveniente: la implicación. Cuando el problema es el que se expone, los españoles no pueden quedarse indiferentes. El problema te llama, te implica. Es el caso del conferenciante. Está profundamente implicado. Sus circunstancias personales, incluso, le obligan.
"Se ha convertido un tópico la afirmación de que España tiene, lamentablemente, un grave problema llamado España. España enfrentada a España. La España de los territorios y la España de los ciudadanos: territorios y ciudadanos encarados en el escenario de la España"
El expositor no pretende responder a la eterna e inacabada cuestión sobre la esencia o el ser de España. Su preocupación es más limitada pero igualmente importante: ¿qué es lo que ha pasado para que la España de hoy sea la España de los territorios y cada vez menos la de las personas, la de los ciudadanos? ¿Por qué hemos llegado a esta situación? La repuesta inicial, incluso, acusatoria, se pretende encontrar en la Constitución. ¿Es la Constitución la causante? ¿Es el Estado de las autonomías el responsable? A juicio del conferenciante, la respuesta es negativa.
"España se constituye en un Estado" Con estas palabras comienza el articulado de la Constitución. Son unas palabras que describen a la perfección cuál es la España de la Constitución. España se constituye en un Estado por obra de la Constitución. Es significativo que la frase aluda a un proceso reflexivo. Es un proceso de auto-transformación, de auto-constitución, de auto-mutación ... por la sola fuerza de España. España es una realidad perfectamente disociable del Estado. Una realidad que se transmuta en Estado pero no desaparece. ¿Cuál es esa realidad que se transmuta en Estado? Es la nación. España es la nación a la que se refiere el artículo 2 de la Constitución. Y esta nación es el pueblo español de quien, en su condición de titular, precisamente, de la soberanía nacional, emanan todos los poderes del Estado y el Estado mismo por obra precisamente de la Constitución. Un pueblo, el español, integrado por ciudadanos libres, que decide constituirse un Estado para la protección de sus libertades. La España que se constituye en Estado por obra, precisamente, de la Constitución, es la España de la nación española que se transmuta en Estado para proteger sus libertades, para garantizar lo que el propio artículo 1 Constitución ensalza como los ?valores superiores?, o sea, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. El pueblo español se constituye en Estado para ser libre. Sin embargo, la política está escenificando otra España bien distinta. Se está olvidado la España de los ciudadanos, acallada por la España de los territorios. La organización territorial del Estado está pudiendo con la democracia y las libertades.
¿En qué se traduce?, ¿cuáles son las consecuencias de la España de los territorios? En primer lugar, un sector público monstruoso. Las cifras del peso del sector público son mareantes en términos de número de entidades (más de 20.000), empleados (casi 2,7 millones) y de gasto de funcionamiento (166 mil millones anuales). La carga de este sector público es demasiado pesada para recaer sobre los hombros de los ciudadanos. El 15 por 100 del PIB se destina a estos gastos.
"Las cifras del peso del sector público son mareantes en términos de número de entidades (más de 20.000), empleados (casi 2,7 millones) y de gasto de funcionamiento (166 mil millones anuales). La carga de este sector público es demasiado pesada para recaer sobre los hombros de los ciudadanos. El 15 por 100 del PIB se destina a estos gastos"
En segundo lugar, la organización territorial del Estado se alza sobre una distribución de competencias cuyas reglas constitucionales han sido interpretadas y aplicadas de manera irrazonable, en perjuicio de los ciudadanos y de sus derechos. Un ejemplo lo ilustra: la defensa nacional. En este ámbito no debería plantearse ningún problema competencial. Si una Comunidad pretende, como ha sucedido, adoptar medidas dirigidas a proteger el medio ambiente que afectan a la competencia del Estado relativa a la defensa nacional, aquellas medidas deberían ser declaradas inconstitucionales. Así lo ha entendido el Tribunal Supremo en relación con la declaración de espacios naturales que incluyen zonas para la práctica militar. Entiende que la competencia del Estado tiene una preeminencia respecto de cualquier otra autonómica. En cambio, el Tribunal Constitucional ha considerado que no es contrario a la Constitución que una Ley autonómica declare un espacio natural como protegido, no obstante, incorporar un polígono de tiro del Ejército. El Tribunal rechaza aquella preeminencia y sostiene, en cambio, la igualación competencial por lo que la competencia autonómica pasa a condicionar la del Estado que deberá someterse a los controles que imponga para llevar a cabo los ejercicios y prácticas correspondientes. El territorio y su lógica puede condicionar la de la nación porque tienen para el Tribunal Constitucional el mismo valor.
En tercer lugar, la garantía de la igualdad sufre con la distribución de competencias cuando el Estado hace dejación de las suyas, como queda ilustrado en relación con la educación. El Estado tiene atribuida en esta materia la competencia relativa a la legislación básica lo que, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 8/1985, del derecho a la educación, le ha de permitir, por ejemplo, la fijación de las enseñanzas mínimas comunes. Sin embargo, el Estado ha "refrenado" sus competencias para evitar "polémica" con las Comunidades Autónomas, particularmente, con aquellas que cuentan con gobiernos nacionalistas. Así, en cuanto a los contenidos básicos, por ejemplo, ha eliminado cualquier referencia a la unidad de España. Además, la otra competencia del Estado, la Alta Inspección, carece de desarrollo normativo con carácter general por lo que está en la práctica desactivada.
En cuarto lugar, la unidad de mercado. El artículo 139.2 de la Constitución dispone que "ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español." Es otra cláusula constitucional que ha sido des-construida para favorecer la des-construcción del Estado. Una vez más, el papel del Tribunal Constitucional ha sido crítico: la prohibición constitucional de cualquier obstáculo, directo o indirecto, a las libertades económicas del mercado ha sido convertida en una prohibición que admite ciertos obstáculos como legítimos que los poderes territoriales podrán establecer según su valoración política. Y, además, el Tribunal no ha considerado, al valorar la legitimidad del obstáculo, la aplicación del principio de intervención mínima o favor libertatis.
En quinto lugar, la tutela judicial sufre con la España de los territorios como lo ilustra la inexistencia de garantía judicial efectiva del castellano como lengua vehicular de la enseñanza en Cataluña. La tutela judicial efectiva de los derechos y libertades, al que se refiere el artículo 24 Constitución, es un principio central del Estado de Derecho. La lógica territorial también le ha afectado dramáticamente: las Sentencias no son ni cumplidas ni ejecutadas, al contrario, se hace gala de que no lo serán porque chocan con los objetivos esenciales de aquella lógica encarnados en la correspondiente política lingüística. El caso más extremo es el de las numerosas Sentencias del Tribunal Supremo que reconocen el derecho de los padres a escolarizar a sus hijos, también, en la lengua castellana, que ha sido impedido por las disposiciones de la Generalitat de Cataluña. Estas Sentencias no han sido ejecutadas y se ha proclamado por las autoridades de ésta, incluido el Parlament, que no se van a cumplir.
"España o es ciudadana o no es España, es otra cosa que es la que nos está arrastrando, como una pesada losa en mitad de la tormenta, al fondo del mar. Es el momento del cambio. Es el momento de los ciudadanos"
En sexto lugar, la financiación es el último ámbito donde la lógica territorial se pretende imponer a la lógica ciudadana. El artículo 31 Constitución dispone que "todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio." Esta disposición es coherente con la del artículo 156 Constitución que, tras reconocer la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, proclama que dicha autonomía se habrá de ajustar "a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles." La Constitución establece que los ingresos y los gastos públicos deben ajustarse a la lógica de las personas, la de los ciudadanos, la de la justicia, la equidad y la solidaridad entre españoles. A esta se le ha pretendido contraponer una reivindicación política dirigida a limitar la solidaridad en razón del territorio sobre la base de las denominadas balanzas fiscales, como la propuesta de "pacto fiscal" aprobada por el Parlament de Cataluña por Resolución de 25 de julio de 2012. Esta propuesta, en esencia, aspira a que se aplique a Cataluña el mismo régimen de concierto o convenio existente para el País Vasco y Navarra. Es un proyecto inconstitucional, inconsistente porque no hay ninguna prueba de la existencia de un déficit fiscal que no sea el lógico y normal entre una región rica y otras pobres, e incoherente porque el déficit fiscal que ciudadanos y territorios con mayor renta sufren como consecuencia del sistema tributario justo carece de relevancia política y jurídica. Incluso, desde el punto de vista técnico, no es una materia pacífica, sino muy controvertida. No hay consenso sobre el cómo llevar acabo estos cálculos y sus consiguientes implicaciones que varían en función de criterios políticos e ideológicos.
A la vista de estas y otras importantes implicaciones de la España de los territorios, nos debemos interrogar si es posible recuperar la lógica ciudadana. Es posible pero se ha de emprender el camino de las reformas en varios ámbitos. En primer lugar, la reforma de la política es la más importante porque afecta al cómo los actores políticos (partidos) conciben su proyecto de España. Es imprescindible el acuerdo para que España sea sostenible. En segundo lugar, la reforma de la organización territorial para la garantía plena de la unidad e la igualdad, o sea, la de la uniformidad-razonable frente a la diversidad-irrazonable. En tercer lugar, el reforzamiento de la independencia y la neutralidad de la Justicia frente a la contaminación política. En cuarto lugar, la reforma de la cultura política que tiene múltiples frentes pero tiene uno relevante: los ciudadanos. Una España de los ciudadanos también necesita nuevos ciudadanos. Un estatus de ciudadanía que combine libertad y responsabilidad. En definitiva, concluyo, España o es ciudadana o no es España, es otra cosa que es la que nos está arrastrando, como una pesada losa en mitad de la tormenta, al fondo del mar. Es el momento del cambio. Es el momento de los ciudadanos.
