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MIGUEL SATRÚSTEGUI
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Es cosa sabida que los cuerpos de altos funcionarios desempeñan en nuestra Administración un papel fundamental, que en muchos aspectos merece una valoración favorable, por la capacidad técnica de quienes los integran. Pero estos cuerpos administrativos también actúan en ocasiones como grupos de presión internos, para conquistar privilegios diferenciales. Y esta faceta negativa es demasiado perceptible en el Anteproyecto de Ley de Reforma Integral de los Registros.
Esa reforma de los registros no es una de las medidas que los expertos reclamen, por considerarla indispensable para la modernización de la economía española, ni ?salvo error u omisión- constituye un compromiso electoral del partido gobernante. Sin embargo, si se aprueba este Anteproyecto, los registradores mercantiles y de la propiedad extenderán su actividad a nuevos ámbitos, como el Registro Civil, el Registro de Actos de Última Voluntad o el Registro de Fundaciones, con una llamativa expansión de su poder profesional y de sus fuentes de ingresos. Además,  la reforma en cuestión postula una nueva posición jurídica de los registros públicos que entraña aspectos de dudosa constitucionalidad.

"Esa reforma de los registros no es una de las medidas que los expertos reclamen, por considerarla indispensable para la modernización de la economía española, ni -salvo error u omisión- constituye un compromiso electoral del partido gobernante"

En efecto, como principal justificación para esta reforma, el citado Anteproyecto propone las ventajas de un sistema general y uniforme de llevanza de los principales registros, a cargo de un cuerpo administrativo que se proclama como independiente. Sin embargo la independencia de ese cuerpo y la de la función de calificación registral no deben llevarse hasta el extremo de que resulten incompatibles con la naturaleza de los registros, como órganos administrativos, y con la condición de funcionarios, integrados en la organización administrativa, que es propia de los registradores. Y es que la independencia no es una característica estructural de la actividad administrativa, porque esta debe atenerse al principio de legalidad y debe respetar también la dependencia de los órganos administrativos inferiores respecto de los superiores, según lo exige el principio de jerarquía inter-orgánica (que es distinto del de jerarquía normativa) proclamado en el art. 103 de la Constitución. En otras palabras, en la Administración, el superior ha de poder controlar la actividad del subordinado y eso se concreta, entre otras potestades, en la posibilidad de revisar su actuación, normalmente mediante el recurso de alzada. Así lo establece además actualmente nuestra legislación, en relación con la función registral. Tanto el artículo 327 de la Ley Hipotecaria como el artículo 85 de la nueva Ley del Registro Civil de 2011, prevén recurso contra los actos de calificación registral ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, que es el centro directivo en el que están incardinados el Registro de la Propiedad y el Registro Civil.
Ahora bien, dicho Anteproyecto, a juzgar por la versión del mismo accesible en internet, propone ?liberar? a los registradores de ese control inter-orgánico, en aras de la independencia de la función de calificación realizada por cada uno de ellos, que solamente quedaría sometida a control judicial. Y ese esquema parece excesivamente descentralizado o, mejor dicho, desconcentrado, porque afirma la independencia de la calificación registral a costa de sacrificar el principio de jerarquía administrativa. La independencia de los registradores debe consistir en su imparcialidad objetiva y subjetiva, pero no en la creación de un ámbito material de actividad administrativa, prácticamente exento de control jerárquico. La Constitución exige la jerarquía inter-orgánica para preservar la unidad de acción de la Administración,  en aras de una aplicación uniforme del Derecho y de la seguridad jurídica. Y nos alejaremos de esos objetivos si la competencia para revisar los actos de calificación registral deja de corresponder a un único órgano administrativo (la Dirección General de los Registros y del Notariado) para pasar a numerosos órganos judiciales (normalmente, los Juzgados de Primera Instancia). En ese modelo, completamente desconcentrado, será más difícil y también más lento conseguir que la calificación jurídica de los registradores sea revisada en aplicación de una interpretación uniforme del Derecho. Por eso, es previsible un retroceso en la seguridad jurídica, con el consiguiente perjuicio para los ciudadanos y las empresas.
Sin embargo, hay informaciones periodísticas que anuncian una nueva versión de este  Anteproyecto de Ley que admitiría, en alguna medida, la posibilidad de recurrir contra las actuaciones registrales ante la Dirección General de los Registros y del Notariado. Aunque no hay que engañarse, esa concesión al principio de jerarquía será más aparente que real, constituirá en otras palabras un simple remedo, si se desvirtúa el carácter vinculante para todos los registradores de las resoluciones de esa Dirección General. Y cabe temer que lo que se pretenda sea precisamente eso, por la reticencia actual de los registradores a aceptar la obligatoriedad general de las resoluciones de la DGRN (y de la doctrina jurídica que consagran), pese a que dicha obligatoriedad ?para todos los registradores? está proclamada, en términos que no admiten ningún género de dudas, en el art. 327 de la Ley Hipotecaria.

"La Constitución exige la jerarquía inter-orgánica para preservar la unidad de acción de la Administración,  en aras de una aplicación uniforme del Derecho y de la seguridad jurídica"

En definitiva, encargar la llevanza de los principales registros públicos a un único cuerpo administrativo y exonerar a sus miembros de control jerárquico o limitar el alcance y la eficacia de ese control, en cuanto concierne a la función de calificación jurídica, es -más que una paradoja- un desplante al artículo 103 de la Constitución. Supone confiar a ese cuerpo funcionarial una actividad administrativa muy importante, con especial trascendencia para el ejercicio de muchos derechos individuales, y permitir que sus miembros la lleven a cabo como si no tuvieran superior jerárquico efectivo, prácticamente como si se tratara de una profesión privada de profesionales independientes, aunque sin la ventaja compensatoria para los clientes de poder elegir al profesional de su confianza. Por eso creo que esa regulación, innecesaria, excesivamente corporativista y muy discutible desde el punto de vista constitucional, no debería  prosperar.

Resumen

La reforma de los registros no es una de esas medidas que los expertos reclamen, por considerarla indispensable para la modernización de la economía española, ni ?salvo error u omisión- constituye un compromiso electoral del partido gobernante. Sin embargo, si se aprueba este Anteproyecto, los registradores mercantiles y de la propiedad extenderán su actividad a nuevos ámbitos, como el Registro Civil, el Registro de Actos de Última Voluntad o el Registro de Fundaciones, con una llamativa expansión de su poder profesional y de sus fuentes de ingresos. Además,  la reforma en cuestión postula una nueva posición jurídica de los registros públicos que entraña aspectos de dudosa constitucionalidad. En particular, el autor critica que el Anteproyecto pretenda suprimir la posibilidad que actualmente existe de recurrir ante la Dirección General de los Registros y del Notariado contra los actos de calificación realizados por los registradores, porque considera que la supresión de ese control inter-orgánico es dudosamente compatible con el principio de jerarquía administrativa, proclamado en el artículo 103 de la Constitución.

Abstract

A reform of the Registry is not one of those measures experts demand considering it essential for the modernization of the Spanish economy. Nor is it, notwithstanding errors or omissions, an electoral promise of the incumbent government. However, should this draft bill be passed, the registrars of the Companies Register Office and of the Property Registry will extend their activities to new fields as the Civil Register, the Register of Wills or the Register of Foundations, which implies a significant expansion of their professional power and their sources of income. Besides, this reform postulates a new, and constitutionally more than dubious, legal status for public Registries. The author reproves the fact that the draft bill intends to suppress the current possibility of appealing to the General Directorate of Registries and Notaries Public against registry qualification acts conducted by registrars, as he considers that eliminating this internal control between administrative organs is hardly compatible with the administrative hierarchy as stated in Section 103 of the Spanish Constitution.

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