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Por: ENRIQUE FEÁS
Técnico Comercial y Economista del Estado
Investigador Asociado del Real Instituto Elcano


OPOSICIONES

La propuesta de “modernizar el sistema de acceso a la carrera judicial” en el programa de gobierno del PSOE y Unidas Podemos ha reabierto el eterno debate sobre el sistema de oposiciones como forma de acceso a la función pública, un debate siempre muy cargado de pasión, de experiencias o anécdotas personales, y por desgracia casi siempre desprovisto de datos.

Mi condición de funcionario en excedencia de un cuerpo superior de la Administración me proporciona dos ventajas y un posible sesgo. Las ventajas son un cierto conocimiento del sistema y la libertad para expresar mi opinión. También sin duda un cierto sesgo, aunque no tiene necesariamente que nublar el espíritu crítico. A fin de cuentas, el sesgo también está presente -y no es menos grave- cuando la realidad se evalúa desde el desconocimiento o el prejuicio.
Antes de todo, es preciso delimitar conceptos. Vamos a hablar aquí del acceso a los cuerpos superiores de la Administración como jueces, abogados del Estado, diplomáticos, técnicos comerciales del Estado, inspectores de Hacienda, de Trabajo, de la Seguridad Social, etc., y también de los denominados funcionarios de arancel como notarios y registradores. El motivo es que en todos ellos el acceso se produce mediante oposición pública. Oposición pura, es decir, no concurso de méritos (salvo en determinados casos de acceso a la condición de magistrado); y pública, en el sentido que cualquier ciudadano puede asistir personalmente a los exámenes orales o a la lectura de las pruebas escritas, lo que reduce considerablemente el margen de arbitrariedad del tribunal calificador.

“El sistema de oposiciones es un eficaz método de selección de personal de la alta Administración, pues garantiza que todos los que entran poseen un alto nivel de conocimientos y han accedido por méritos propios. Pero eso no implica que no existan alternativas más eficientes, aunque no sean fáciles de implementar”

Con sus fallos, este sistema se puede calificar de eficaz como método de selección, en el sentido de que existen pocas dudas de que todos los que acceden a estos cuerpos de la Administración cumplen dos características fundamentales: poseen un alto nivel de conocimientos y han accedido por méritos propios, sin que tenga cabida el nepotismo. Que poseen un amplio nivel de conocimientos es normal, dadas las características de los temarios, y debería ser tranquilizador: todos preferimos que un abogado se sepa las leyes y un médico los síntomas, aunque adicionalmente consulten algún manual o tratado. Que han accedido por méritos propios lo facilita el hecho de que los exámenes sean públicos y los tribunales no estén exclusivamente compuestos de miembros del mismo cuerpo, sino también de otras áreas de la Administración.
Maticemos ahora estas afirmaciones, porque que sea un sistema eficaz (es decir, que funcione) no quiere decir que sea necesariamente eficiente (es decir, que no haya formas más baratas de conseguir el mismo resultado). Hablemos, en primer lugar, de los conocimientos para el puesto. Se arguye a veces que el mero conocimiento no implica necesariamente adecuación para el puesto. Eso es cierto, y en todo caso el dominio de la materia debería será condición necesaria, pero no suficiente para el acceso a la función pública. Ahora bien, resulta un poco extraña la crítica de la memoria como método de aprendizaje, ya que la inteligencia no es sino la capacidad de relación y creación a partir de conceptos aprendidos, para lo cual la memoria es un requisito fundamental. Dicho de otro modo, por supuesto que el aprendizaje no solo es memoria, pero sin memoria no es posible el aprendizaje. En cualquier caso, de comprobar que la memoria va aparejada al conocimiento y a la asimilación de los conceptos se encargan las preguntas del tribunal después del examen y los numerosos ejercicios prácticos, de modo que se puede afirmar que quien memoriza, pero no entiende, jamás aprueba. Dicho esto, la función pública no es solo aplicación de conocimientos, sino muchas otras cosas: gestión de recursos humanos, empatía, inteligencia emocional… Pero no debería ser demasiado difícil filtrar a personas con desajustes de personalidad (a través de los correspondientes tests) o complementar la formación de estos profesionales en materia de gestión de recursos humanos u otras habilidades complementarias. En cuanto a la responsabilidad en la aplicación de los conocimientos, no olvidemos que aquellas profesiones cuyos errores en el ejercicio implican un mayor daño personal están siempre sujetas a varios años de supervisión: los médicos nunca operan ni los jueces dictan sentencias de forma autónoma sin haber pasado antes por años de residencia o escuela judicial, respectivamente.

“Las oposiciones no siempre aseguran que la formación se adecúe al puesto, aunque los conocimientos son más condición necesaria que suficiente, y siempre se pueden complementar. Tampoco están al alcance de todos, pero quizás es más fácil establecer un generoso sistema de becas que rebajar el nivel de entrada”

Si de lo que estamos hablando es de que muchos funcionarios aprueban su oposición y luego no se reciclan, entonces estamos de acuerdo: la formación de los funcionarios superiores en la Administración española es lamentable, tanto en términos absolutos como comparativos con otras administraciones europeas. Eso tiene solución, aunque no es fácil, ya que requiere dos elementos que escasean en la Administración de la España de hoy: dinero y, sobre todo, tiempo. Es bastante posible que el segundo elemento sea incluso más importante que el primero, y que muchos funcionarios estarían encantados de procurarse una mayor formación si les dejasen tiempo para hacerlo. Lo que no se puede, en ningún caso, es tener a médicos, jueces, y a muchos otros altos funcionarios sobrecargados de trabajo, y pretender que saquen adelante el mismo trabajo de siempre mientras van a cursos por las tardes. La formación, como inversión que es, supone por definición una necesaria renuncia a un rendimiento presente para permitir una mayor productividad futura. No reconocerlo es despreciar el propio concepto de formación o su carácter de inversión.
El debate sobre la meritocracia está asimismo cargado de prejuicios. Por lo pronto, por el propio hecho de que el principal factor explicativo del nivel de formación de cualquier persona es hoy, por desgracia, el nivel de formación de los padres (en España solo uno de cada tres universitarios proviene de una familia sin estudios superiores). Así pues, el hecho de que un hijo de funcionario tenga más posibilidades de ser funcionario que un hijo de familia humilde puede simplemente reflejar lo mismo que el hecho de que el hijo de un exitoso abogado tenga seguramente más posibilidades de convertirse en un exitoso abogado que un hijo de familia humilde: que aún tenemos que avanzar mucho en la igualdad de oportunidades. Pero, al mismo tiempo, nos hace intuir que probablemente las “generaciones de funcionarios” no van más allá que las de “generaciones de abogados”, por lo que el problema no estaría tanto en el sistema de acceso a la función pública como en la necesidad de una mayor predistribución para mejorar la justicia social. Lo que debe hacer el Estado, principalmente, es conseguir que ninguna persona con capacidad para ser alto funcionario deje de serlo por falta de recursos económicos, al igual que ninguna persona con capacidad para ser cualquier cosa. Ese sistema, además, ya está inventado, se llaman becas, y deberían estar generalizadas para los buenos estudiantes sin recursos que quieran acceder a la alta Administración.

“No hay datos que demuestren otros frecuentes prejuicios como la endogamia, ni que la menor presencia relativa de funcionarios de extracción social humilde refleje algo distinto de lo que ocurre en cualquier otro ámbito de la sociedad: que aún hay mucho que avanzar en la igualdad de oportunidades”

En realidad, en el fondo del debate subyace la duda de si es mejor que los altos funcionarios se formen por su cuenta (con becas, en el caso de que provengan de extractos menos favorecidos) o entren en la Administración con una formación básica, tras unos filtros puramente psicotécnicos, y se formen internamente. Es decir, si el coste de la formación de los altos funcionarios lo ha de asumir el beneficiario (con o sin ayudas públicas) o el propio empleador (es decir, la sociedad en general, con cargo a sus impuestos). Esta última es la forma habitual de ingreso en las instituciones europeas, y no es mala, ya que evita el coste de tener a gente que se pasa varios años preparando, no siempre con éxito. El riesgo aquí, sin embargo, es estar comparando cosas distintas: ni los medios ni las políticas de formación de la UE tienen que ver con los de la Administración española y, lo que es más importante, en una Administración internacional el riesgo de nepotismo es infinitamente menor que en una Administración nacional (ya no digamos local). Rebajado el filtro, una vez ingresa el “amigo” en la Administración, ¿cómo se garantizaría que la persona se ha conseguido formar después de un tiempo? ¿Quién valoraría esa “adecuación” al puesto? Si hoy la formación continua en la Administración funciona mal, ¿cómo conseguiríamos que de repente pasase a proveer una formación completa? Considerando, además, que soluciones como las de una Escuela Nacional de Administración como la francesa no parecen haber funcionado en términos de socialización de la función pública.
El argumento principal que se da para cambiar a un modelo de ingreso rápido y formación interna es el del coste social de las oposiciones. Aquí hay parte de verdad. Evidentemente, estudiar una oposición superior requiere años de esfuerzo, y no todo el mundo aprueba. A menudo se dice que todos esos años tienen un elevado coste social, y es cierto. Ahora bien, de ahí no tiene por qué concluirse que haya que cambiar el sistema de forma radical, por varios motivos. En primer lugar, porque supondría admitir que el conocimiento adquirido durante una oposición que finalmente no se aprueba es inútil, cuando la realidad es que muchos antiguos opositores son bien valorados en el mercado laboral. En segundo lugar, porque si el problema es el reconocimiento del esfuerzo en formación, una posible solución sería contribuir desde la Administración educativa a medir y reglar de alguna forma la formación impartida en academias de preparación de oposiciones debidamente homologadas; es decir, que un opositor con una formación demostrada tuviese un título oficial que podría rentabilizar, aunque finalmente no aprobase la oposición. Y en tercer lugar, porque este coste social no es exclusivo del sistema de oposiciones: cualquier inversión de resultado incierto es fuente de tensión e inseguridad, y muchos de los que reniegan del sistema de oposiciones y pintan a los opositores como personas propensas al desequilibrio emocional deberían también recordar que varios estudios encuentran que más del 40% de investigadores doctorales y postdoctorales presentan síntomas de depresión o problemas relacionados con niveles altos de estrés. Muchos de los que empiezan el doctorado no lo terminan, y no por ello se propone eliminar los doctorados y medir la suficiencia investigadora y docente de otra forma más rápida y práctica. Cada decisión de formación a lo largo de la vida es una apuesta, y no siempre el resultado de la apuesta es el esperado. La frustración es humana, pero su eliminación no pasa por suprimir todo aquello que genere estrés.

“El coste social del sistema es indudable, aunque habría que compararlo con otros sistemas como los de la obtención de un doctorado, ya que ninguna inversión está garantizada. En el fondo subyace la duda de quién debe asumir los costes de la preparación, si los beneficiarios (con ayudas, en su caso), o toda la sociedad”

Por otro lado, la idea de que los altos funcionarios son “una casta” endogámica se basa exclusivamente en prejuicios, rara vez en datos. Parte de estos prejuicios, de hecho, son culpa de la propia Administración, que debería proporcionar de oficio -como parte de un necesario ejercicio de transparencia- datos sobre sus empleados, incluida su extracción social. Porque donde faltan datos se extienden siempre los prejuicios. Quizás en oposiciones donde los idiomas desempeñan un papel fundamental no se dé tanto, pero la realidad es que en muchas oposiciones el sistema funciona como una escalera social sin parangón: háganse cargo por un momento de la consideración social de un notario, un juez, un abogado del Estado o un letrado de Cortes e imaginen que provienen de una extracción muy humilde. ¿Existe algún otro ámbito que permita un salto parecido? Ni siquiera un doctorado, que hoy lamentablemente ni siquiera garantiza un digno puesto universitario. Lo curioso es que, cuando hay datos, estos resultan a menudo sorprendentes: en el ámbito judicial, por ejemplo, de cuya reforma se habla ahora, los datos indican que más de un tercio de los jueces proviene de familias sin estudios superiores, es decir, más de un tercio de los jueces han conseguido dar un formidable salto en la escala social. Y la endogamia tampoco se sostiene: un 94% de los jueces no tiene ningún juez en la familia. No deja de llamar la atención que en un cuerpo como el judicial, cuyos ascensos se determinan en gran medida por un órgano elegido por los políticos, sean los propios políticos los que se quejen de que los tribunales superiores no reflejan adecuadamente a la sociedad.
Llegados a este punto, es preciso insistir en que sólo hemos hablado de las oposiciones a cuerpos superiores de la Administración, porque estos son los que tienen más responsabilidad social, en la elaboración de las leyes, en su interpretación, en la impartición de justicia, en la representación del Estado… Pero hay que insistir en que los indudables defectos del sistema de oposiciones se acentúan en otros niveles, tanto de responsabilidad como regionales. La relación entre plazas y número de aspirantes se multiplica en cuerpos de la Administración de menor rango, o en comunidades autónomas o ayuntamientos. En ellas muy a menudo no rige el sistema de oposición, sino el de concurso-oposición, donde, además de la parte objetiva de demostración de conocimientos, existe una valoración subjetiva de méritos que da mucho más margen para la arbitrariedad. Asimismo, la mayor proporción de aspirantes por plaza en estas pruebas suele terminar recargando innecesariamente los temarios.
Como conclusión cabría decir que hay mucho que reformar en la Administración actual. Es imprescindible que la formación pase a ser un elemento clave para la carrera profesional (incluido para los ascensos), y para eso es imprescindible que los empleados públicos dediquen tiempo a ello, y que sus jefes respeten esa inversión. Es importante que se aplique de forma efectiva el régimen disciplinario, evitando el chantaje político, pero al mismo tiempo garantizando que el empleado que desatiende manifiestamente sus obligaciones pueda ser sancionado o expulsado sin problemas (algo casi imposible hoy día, y eso que la ley actual contempla claramente esa posibilidad). Es imprescindible que la preparación para el acceso a la función pública esté reglada de alguna forma, para permitir que la formación para el acceso tenga su recompensa en el mercado laboral incluso aunque no se apruebe la oposición, y para que incluya un generoso sistema de becas que evite que la Administración se pierda a los mejores sólo porque no tienen medios económico (porque se trata de conseguir que a la Administración accedan los que quieran y valgan para ello pero no tengan recursos, no los que no valgan para ello pero tengan palanca política). Por otro lado, la tecnología actual facilita la preparación a distancia, de modo que cabe pensar que el coste de desplazamiento hacia las grandes ciudades deje de ser un impedimento para afrontar el acceso a la Administración.

“Hay mucho que reformar y mejorar en el imperfecto sistema actual. Pero conviene ser prudentes, porque reducir las exigencias de acceso sin reformar a fondo la Administración y sus mecanismos de control y formación puede resultar contraproducente”

Finalmente, a falta de datos, es importante insistir en que lo más lógico es pensar que los altos funcionarios, como colectivo, no tienen un sesgo político específico. Como en cualquier ámbito, habrá de todo. La seguridad del empleo de los empleados públicos no se basa en que hayan aprobado un examen difícil, sino a que deben estar protegidos de las veleidades políticas, porque la Administración está dirigida por el gobierno, pero no a su exclusivo servicio. La Administración ha de estar siempre al servicio del administrado, es decir, de los ciudadanos, bajo la dirección de un gobierno que persiga el interés general.
La reforma y modernización de la Administración viene siendo una de las grandes tareas pendientes de todos los gobiernos de las últimas décadas. Hay, desde luego, mucho que mejorar y que modernizar. Si el objetivo es conseguir altos funcionarios bien formados, con habilidades variadas, con una mayor variedad regional y de extracto social, bienvenida sea. Pero cuando desde la clase política se rechaza cualquier posibilidad de despolitizar la justicia cambiando el mecanismo de elección de los vocales del Consejo General del Poder Judicial de forma que sean los propios jueces (no las asociaciones, que tienen sus propios sesgos) u otros comités independientes quienes decidan la carrera profesional y los puestos de responsabilidad, no es descabellado pensar que, sin cambiar antes radicalmente el funcionamiento y los mecanismos de formación y de controles y contrapesos en la Administración, una supuesta mayor flexibilidad en el acceso a la profesión judicial (como a cualquier otra alta responsabilidad) suponga otra cosa que no sea una mayor arbitrariedad. Y en ese caso, mejor mantener un sistema como el de las oposiciones públicas, si no eficiente, por lo menos eficaz a la hora de permitir el acceso sólo a gente preparada.
En Economía, la denominada Teoría del Segundo Óptimo (Second Best) demuestra que, dada una situación óptima cuya consecución requiere una serie determinada de requisitos, en el momento en que uno de esos requisitos falla, nada garantiza que la situación resultante sea la segunda mejor opción. Del mismo modo, una selección óptima de funcionarios requiere filtros eficaces y de bajo coste social, mecanismos de formación operativos y potentes, y sistemas de controles y contrapesos para evitar el amiguismo y la politización. Si se quieren altos funcionarios preparados y leales, pero independientes, hacen falta muchos cambios y muchas reformas simultáneamente, y una mera simplificación en el sistema de acceso seguramente sea contraproducente. A fin de cuentas, en última instancia de lo que se trata es de encontrar un sistema eficiente de acceso a la función pública mediante el cual nadie deba su puesto a nada que no sea su capacidad y esfuerzo. Porque solo quien nada debe nada tiene que pagar.

Palabras clave: Sistema de oposiciones, Función pública, Funcionariado.

Keywords: Public entrance examination system, Civil service, Officials.

Resumen

La propuesta de “modernizar el sistema de acceso a la carrera judicial” en el programa del nuevo gobierno ha reabierto el eterno debate sobre el sistema de oposiciones como forma de acceso a la función pública, un debate siempre muy cargado de pasión, de experiencias y anécdotas personales, pero de pocos datos. El artículo repasa los argumentos a favor y en contra del sistema actual y, aunque admite sus deficiencias, advierte de los peligros de una reforma parcial que, en busca de la eficiencia, termine arruinando la eficacia.

Abstract

The proposal to “modernise the system of access to the judicial career" in the new government's programme has reopened the eternal debate on the system of public entrance examinations as a means of access to the civil service. This debate is always full of passion, experiences and personal anecdotes, but with little data. The article reviews the arguments for and against the current system and while acknowledging its shortcomings, warns of the dangers of a partial reform that despite seeking efficiency, would end up destroying its effectiveness.

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